Развитие института обращений граждан: тенденция и анализ проблем

ЎЗБЕКИСТОН

ҚОНУНЧИЛИГИ

ТАҲЛИЛИ

♦

UZBEK LAW REVIEW

♦

ОБЗОР

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

УЗБЕКИСТАНА

2020

№

1

♦

ЎЗБЕКИСТОН

ҚОНУНЧИЛИГИ

ТАҲЛИЛИ

♦

UZBEK LAW REVIEW

♦

ОБЗОР

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

УЗБЕКИСТАНА

15

ҳам

кўрилиши

керак

.

Бунда

баҳолаш

мезонларидан

бири

,

албатта

,

аҳолидан

ўтказилган

сўров

натижаларининг

таҳлили

бўлиши

лозим

.

Ҳаракатлар

стратегиясининг

23-

бандида

ҳудуд

раҳбарлари

фаолиятига

баҳо

беришда

ҳудуд

аҳолисидан

социалогик

сўровлар

ўтказиш

лозимлиги

белгилаб

қўйилган

.

Ҳудудларни

жорий

чоракда

эришган

даражаси

ва

ўтган

чорак

билан

қиёсий

таҳлил

қилинган

(

ўсиш

ёки

пасайиш

)

натижаларини

кўрсатиб

берувчи

самарадорликни

комплекс

баҳолаш

тизимини

жорий

этиш

лозим

.

Маълумотларнинг

хаққонийлиги

ва

шаффофлигини

таъминлаш

унинг

манбалари

ва

инсон

омилининг

ўринсиз

аралашувига

ҳам

боғлиқ

.

Жаҳон

тажрибаси

ижро

органлари

раҳбарлари

фаолияти

натижадорлигини

баҳолашда

айнан

аҳолидан

ўтказилган

сўров

,

аҳолининг

қониқиш

даражаси

энг

муҳим

мезонлардан

эканлигини

тасдиқлайди

.

Маҳаллий

ижро

ҳокимияти

органлари

фаолияти

самарадорлигини

баҳолашнинг

асосий

қисмлари

қулай

ва

аниқ

ишлаб

чиқилган

баҳолаш

методикаси

ҳамда

ахборот

алмашиш

тизимидир

.

Баҳолаш

жараёнида

ахборот

технологияларининг

вазифаси

харажатларини

сезиларли

даражада

камайтириш

,

ахборот

оқимининг

мунтазамлигини

ва

ахборот

алмашинувининг

тезкорлигини

таъминлаш

ҳисобланади

.

Баҳолашда

ахборот

-

коммуникация

технологиялариниг

дастурий

таъминотидан

самарали

фойдаланиш

,

баҳолаш

жараёнларида

инсон

омили

аралашувини

камайтириш

тизимда

адолат

ва

шаффофликни

таъминлашга

хизмат

қилади

.

Адабиётлар

рўйхати

1.

Тихомиров

И

.

А

.

Административное

право

и

про

-

цесс

:

Полный

курс

. 2-

е

изд

. –

М

.: 2008. –

С

. 452.

2.

Мадер

Л

.

Оценка

законодательства

–

вклад

в

по

-

вышение

качества

законов

//

Оценка

законов

и

эффек

-

тивности

их

принятия

.

Материалы

Международного

семинара

. –

М

.:

Издание

Государственной

Думы

, 2003.

–

С

. 152.
3.

Моисеев

В

.

О

.

Методология

анализа

и

оценки

эффективности

региональных

экономических

систем

.

–

Казань

:

Издательство

Казанского

университета

,

2003. –

С

. 40.

4.

Губернаторов

разделили

по

эффективности

//

Известия

.

[

Электронный

ресурс

].

URL:

http://izvestia.ru/news/564600 (

дата

обращения

11.11.

2014).

5.

Гусаков

Ю

.

А

.,

Тавер

Е

.

И

.,

Маслов

Д

.

В

.

Общая

схема

оценки

CAF 2006. –

М

.:

Центр

экспертных

программ

Всероссийской

организации

качества

, 2008.

А

.

Т

.

Исабаев

,

Соискатель

Академии

государственного

управ

-

ления

при

Президенте

Республики

Узбекистан

РАЗВИТИЕ

ИНСТИТУТА

ОБРАЩЕНИЙ

ГРАЖДАН

:

ТЕНДЕНЦИЯ

И

АНАЛИЗ

ПРОБЛЕМ

Аннотация

:

в

данной

статье

описаны

тенденции

развития

и

анализ

проблем

института

обращений

граждан

.

Также

раскрываются

методы

и

аспекты

прак

-

тического

применения

законов

и

нормативных

актов

,

принятых

в

этой

области

,

а

также

актуальные

пробле

-

мы

рассмотрения

обращений

физических

и

юридиче

-

ских

лиц

в

нашем

национальном

законодательстве

.

Ключевые

слова

:

Обращения

граждан

,

Народные

приёмные

,

национальное

законодательство

,

междуна

-

родное

право

,

анализ

,

изучение

обращений

,

институт

обращений

граждан

.

Аннотация

:

ушбу

мақолада

фуқаролар

мурожаа

-

тлари

институтининг

ривожланиш

тенденцияси

ва

му

-

аммолар

таҳлили

ёритилган

.

Шунингдек

мазкур

йўналишда

қабул

қилинган

қонун

ва

меъёрий

ҳуж

-

жатлар

амалиётда

қўлланилишининг

услуб

ва

жиҳатлари

ҳамда

миллий

қонунчилигимизнинг

жисмо

-

ний

ва

юридик

шахслар

мурожаатлари

билан

ишлаш

-

нинг

долзарб

муаммолари

очиб

берилган

.

Таянч

сўзлар

:

Фуқаролар

мурожаатлари

,

Халқ

қабулхоналари

,

миллий

қонунчилик

,

ҳалқаро

ҳуқуқ

,

анализ

,

мурожаатларни

ўрганиш

,

фуқаролар

мурожаа

-

тлари

институти

.

Abstract:

this article describes the development

trends and analysis of the problems of the Institute for the
Treatment of Citizens. It also discloses methods and as-
pects of the practical application of laws and regulations
adopted in this area, as well as urgent problems of con-
sidering appeals of individuals and legal entities in our
national legislation.

Keywords:

Appeals of citizens,

р

eople's receptions,

national law, international law, analysis, study of appeals,
institute of citizens

В

Узбекистане

за

годы

независимости

и

с

приняти

-

ем

Конституции

формируется

демократическое

,

пра

-

вовое

государство

в

его

истинном

понимании

.

Новое

гражданское

общество

и

развитие

современного

кон

-

ституционализма

настоятельно

требуют

дальнейшего

совершенствования

основополагающих

принципов

устройства

государственной

власти

,

когда

народ

,

как

единственный

источник

осуществляет

ее

как

непо

-

средственно

,

так

и

через

своих

представителей

.

Право

на

обращение

в

органы

государственной

власти

,

поз

-

воляющее

гражданам

участвовать

в

управлении

госу

-

дарственными

делами

,

обеспечивает

реализацию

важнейшего

конституционного

принципа

–

народовла

-

стия

,

одного

из

основных

политических

прав

граждан

.

В

свою

очередь

обеспечение

такого

права

–

это

одна

из

гарантий

народного

суверенитета

и

связующее

зве

-

но

между

народом

и

его

представителями

.

Как

отме

-

чают

многие

авторы

,

исследовавшие

данную

пробле

-

му

, «

обращения

служат

проводником

обратной

связи

между

государством

и

обществом

и

позволяют

учиты

-

вать

чаяния

и

интересы

народа

при

разработке

того

или

иного

направления

государственной

политики

» [1].

Степень

участия

населения

в

этом

процессе

во

мно

-

гом

зависит

от

формы

государства

:

формы

правления

,

ЎЗБЕКИСТОН

ҚОНУНЧИЛИГИ

ТАҲЛИЛИ

♦

UZBEK LAW REVIEW

♦

ОБЗОР

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

УЗБЕКИСТАНА

2020

№

1

♦

ЎЗБЕКИСТОН

ҚОНУНЧИЛИГИ

ТАҲЛИЛИ

♦

UZBEK LAW REVIEW

♦

ОБЗОР

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

УЗБЕКИСТАНА

16

политического

режима

.

Теория

разделения

властей

предполагает

наличие

единого

источника

власти

,

каковым

является

народ

,

что

на

государственно

-

правовом

уровне

выражается

в

создании

единого

государственного

механизма

реали

-

зации

его

воли

с

учетом

меняющейся

политической

,

экономической

,

социальной

обстановки

,

исходя

из

потребностей

жизни

,

общества

и

граждан

[2].

Таким

образом

,

право

граждан

на

обращение

–

это

совокуп

-

ность

правовых

норм

,

на

основе

которых

гражданин

либо

объединение

граждан

непосредственно

или

че

-

рез

своих

представителей

имеют

возможность

обра

-

щаться

публично

в

устной

,

письменной

и

электронной

формах

с

целью

участия

в

управлении

делами

госу

-

дарства

,

а

также

обеспечения

защиты

(

восстановле

-

ния

)

и

реализации

своих

прав

и

свобод

.

Исходя

из

преамбулы

Основного

закона

нашего

государства

,

где

сказано

,

что

народ

Узбекистана

,

при

-

нимая

Конституцию

,

осознавая

себя

в

мировом

сооб

-

ществе

,

и

в

соответствии

с

ее

положениями

,

закреп

-

ленными

в

ч

. 4

ст

. 15

общепризнанные

принципы

и

нормы

международного

права

,

а

также

международ

-

ные

договоры

считает

частью

правовой

системы

Узбе

-

кистана

среди

которых

важное

место

принадлежит

институту

обращений

и

связанных

с

ним

международ

-

но

-

правовым

актам

.

В

международном

праве

в

боль

-

шей

степени

к

этому

вопросу

можно

отнести

следую

-

щие

документы

:

ст

. 21

Всеобщей

Декларации

прав

человека

1948

г

.,

ст

. 25

Международного

пакта

о

граж

-

данских

и

политических

правах

1966

г

. [3],

в

которых

говорится

о

праве

граждан

своей

страны

на

участие

в

управлении

делами

государства

.

Кроме

того

,

данное

право

,

хотя

и

прямо

не

указано

в

данных

документах

,

является

одним

из

правомочий

тех

прав

и

свобод

,

ко

-

торые

закреплены

в

них

.

Создание

государствами

-

участниками

условий

для

их

надлежащей

защиты

,

в

первую

очередь

путем

образования

соответствующих

правозащитных

институтов

,

в

которые

могут

обра

-

щаться

граждане

,

является

гарантией

их

надлежащей

реализации

.

Единственным

документом

универсаль

-

ного

уровня

,

напрямую

касающимся

права

на

обраще

-

ния

в

органы

государственной

власти

,

является

Де

-

кларация

о

праве

и

обязанности

отдельных

лиц

,

групп

и

органов

общества

поощрять

и

защищать

общепри

-

знанные

права

человека

и

основные

свободы

,

утвер

-

жденная

Резолюцией

Генеральной

Ассамблеи

ООН

9

декабря

1998

г

. N 53/144 [4].

В

ней

право

на

обраще

-

ние

рассматривается

как

гарантия

прав

и

свобод

че

-

ловека

,

условие

их

защиты

и

реализации

.

Так

,

в

ст

. 9

Декларации

указано

,

что

«

каждый

человек

,

индивиду

-

ально

и

совместно

с

другими

,

имеет

право

пользо

-

ваться

эффективными

средствами

правовой

защиты

и

быть

под

защитой

в

случае

нарушения

этих

прав

.

В

этих

целях

он

«

имеет

право

лично

или

через

посред

-

ство

законно

уполномоченного

представителя

напра

-

вить

жалобу

в

независимый

,

беспристрастный

и

ком

-

петентный

судебный

или

иной

орган

,

созданный

на

основании

закона

,

рассчитывать

на

ее

своевременное

рассмотрение

этим

органом

в

ходе

публичного

разби

-

рательства

и

получить

от

такого

органа

в

соответствии

с

законом

решение

,

предусматривающее

меры

по

ис

-

правлению

положения

» [4].

Кроме

того

,

каждый

чело

-

век

индивидуально

или

совместно

с

другими

лицами

,

чьи

права

были

нарушены

конкретными

должностны

-

ми

лицами

,

может

обращаться

в

национальные

компе

-

тентные

органы

.

Они

должны

решить

вопрос

без

не

-

оправданной

задержки

.

Декларация

также

устанавли

-

вает

право

человека

на

обращение

в

межгосудар

-

ственные

органы

по

защите

прав

человека

.

В

ст

. 8

Де

-

кларации

право

на

обращение

закреплено

как

инсти

-

тут

прямой

демократии

.

В

частности

,

в

ней

сказано

,

что

каждый

человек

должен

иметь

доступ

к

управле

-

нию

своей

страной

.

Это

обеспечивается

правом

каж

-

дого

«

индивидуально

и

совместно

с

другими

пред

-

ставлять

в

правительственные

органы

и

учреждения

,

а

также

в

организации

,

занимающиеся

ведением

госу

-

дарственных

дел

,

критические

замечания

и

предложе

-

ния

относительно

улучшения

их

деятельности

и

при

-

влекать

внимание

к

любому

аспекту

их

работы

.

Одна

-

ко

Резолюция

ООН

,

которой

утверждена

Декларация

,

носит

рекомендательный

характер

.

Тем

не

менее

,

практически

все

демократические

государства

,

в

том

числе

и

Узбекистан

,

соблюдают

ее

положения

и

вклю

-

чили

право

на

обращение

в

свои

конституции

и

зако

-

нодательства

в

том

понимании

,

в

каком

это

представ

-

лено

в

Декларации

для

Узбекистана

важными

являют

-

ся

документы

,

принятые

в

рамках

СНГ

.

Особо

следует

остановиться

на

Модельном

законе

«

Об

обращениях

граждан

и

юридических

лиц

»,

принятом

27

ноября

2015

г

.

этой

международной

организацией

[5]

и

имею

-

щим

непосредственное

отношение

к

рассматриваемо

-

му

вопросу

.

Так

,

в

нем

закреплено

право

на

обраще

-

ние

как

граждан

государства

,

так

иностранных

граждан

и

юридических

лиц

в

государственные

органы

и

орга

-

ны

местного

самоуправления

.

Законом

предусмотрены

коллективные

и

индивидуальные

,

устные

и

письмен

-

ные

обращения

,

а

также

такие

виды

обращений

,

как

предложения

,

заявления

и

жалобы

.

В

нем

же

установ

-

лены

гарантии

прав

заявителей

,

принципы

регулиро

-

вания

соответствующих

общественных

отношений

,

порядок

рассмотрения

обращений

и

другие

наиболее

важные

вопросы

.

Поскольку

Модельный

закон

был

принят

позднее

Закона

Республики

Узбекистан

«

Об

обращениях

физических

и

юридических

лиц

»,

необхо

-

димо

признать

,

что

он

содержит

положения

первого

.

Кроме

Модельного

закона

в

рамках

СНГ

были

приняты

и

другие

соглашения

,

регулирующие

порядок

рассмот

-

рения

обращений

конкретными

должностными

лицами

и

органами

государственной

власти

и

местного

само

-

управления

,

хотя

и

прямо

не

указывающими

на

данное

право

.

К

примеру

,

в

Модельном

законе

«

О

статусе

уполномоченного

по

правам

человека

»,

принятом

в

2004

г

.

Межпарламентской

ассамблеей

государств

–

участников

СНГ

,

установлены

правила

подачи

и

рас

-

смотрения

жалоб

граждан

уполномоченным

по

правам

человека

в

национальных

государствах

.

В

соответствии

с

Конституцией

Республики

Узбеки

-

стан

в

нашей

стране

поэтапно

совершенствуется

нор

-

мативно

-

правовое

регулирование

отношений

,

связан

-

ных

с

реализацией

конституционного

права

граждан

на

обращения

.

В

этих

целях

с

26

сентября

2016

года

начала

работу

виртуальная

приемная

Премьер

-

министра

(

Сейчас

Президента

Республики

Узбеки

-

стан

).

Одним

из

первых

нормативно

-

правовых

актов

в

этом

плане

является

Указ

Президента

Республики

Узбекистан

от

28

декабря

2016

года

УП

-

№

4904 «

О

мерах

по

коренному

совершенствованию

системы

ра

-

боты

с

обращениями

физических

и

юридических

лиц

».

Затем

были

приняты

Постановление

Президента

Рес

-

публики

Узбекистан

от

6

января

2017

года

ПП

-

№

2721

«

О

мерах

по

коренному

совершенствованию

системы

работы

с

обращениями

физических

и

юридических

лиц

»,

Закон

Республики

Узбекистан

от

11

сентября

2017

года

в

новой

редакции

«

Об

обращениях

юриди

-

ЎЗБЕКИСТОН

ҚОНУНЧИЛИГИ

ТАҲЛИЛИ

♦

UZBEK LAW REVIEW

♦

ОБЗОР

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

УЗБЕКИСТАНА

2020

№

1

♦

ЎЗБЕКИСТОН

ҚОНУНЧИЛИГИ

ТАҲЛИЛИ

♦

UZBEK LAW REVIEW

♦

ОБЗОР

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

УЗБЕКИСТАНА

17

ческих

и

физических

лиц

»,

Постановление

Президента

Республики

Узбекистан

от

12

января

2017

года

ПП

-

№

2721 «

О

мерах

по

коренному

преобразованию

наци

-

ональной

системы

оказания

государственных

услуг

населению

».

Указ

Президента

Республики

Узбекистан

от

17

января

2019

года

П

-

№

5633 «

О

мерах

по

даль

-

нейшему

совершенствованию

системы

по

рассмотре

-

нию

проблем

населения

»,

Постановление

Кабинета

Министров

от

5

января

2018

года

№

341 «

Об

утвер

-

ждении

Примерного

положения

о

порядке

работы

с

обращениями

физических

и

юридических

лиц

государ

-

ственными

органами

,

государственными

учреждения

-

ми

и

организаций

с

участием

государства

»,

Постанов

-

ление

Кабинета

Министров

от

7

мая

2018

года

№

7 «

Об

утверждении

Примерного

положения

о

порядке

рабо

-

ты

с

обращениями

физических

и

юридических

лиц

ор

-

ганами

самоуправления

граждан

»

и

другие

документы

.

Особое

место

среди

актов

,

регулирующих

право

об

-

ращения

граждан

,

принадлежит

Постановлению

Пре

-

зидента

Республики

Узбекистан

от

9

февраля

2019

года

ПП

-

№

4197 «

Об

утверждении

положений

,

связан

-

ных

с

деятельностью

народных

приемных

»,

Основываясь

на

анализе

вышеперечисленных

международных

актов

и

национального

законодатель

-

ства

,

можно

утверждать

,

что

конституционно

-

правовое

регулирование

права

на

обращение

граждан

в

органы

государственной

власти

осуществляется

на

двух

уров

-

нях

:

международном

и

национальном

.

Соблюдение

государством

прав

и

свобод

человека

является

след

-

ствием

признания

прав

и

свобод

человека

,

поскольку

,

признавая

неотъемлемость

прав

и

свобод

,

государ

-

ство

тем

самым

возлагает

на

себя

обязанность

эти

самые

права

соблюдать

.

Однако

большинство

между

-

народных

документов

не

имеют

прямого

закрепления

данного

права

,

они

лишь

опосредованно

это

право

подразумевают

.

Исключение

составляет

Модельный

закон

СНГ

«

Об

обращениях

граждан

и

юридических

лиц

»,

являющийся

обязательным

для

исполнения

странами

-

участницами

[6].

В

международном

праве

право

на

обращения

рас

-

сматривается

как

один

из

институтов

прямой

демокра

-

тии

и

как

гарантия

прав

и

свобод

граждан

.

Понятие

института

обращения

граждан

позволяет

,

в

свою

оче

-

редь

,

выявить

сущность

конституционного

права

граж

-

дан

на

обращение

,

его

критерии

.

Первый

критерий

выражается

в

том

,

что

граждане

участвуют

в

управле

-

нии

государства

путем

внесения

в

органы

государ

-

ственной

власти

предложения

;

второй

–

это

содей

-

ствие

в

реализации

права

посредством

заявления

;

третий

–

это

защита

(

восстановление

)

личностью

сво

-

их

прав

посредством

жалобы

.

Данный

институт

«

явля

-

ется

одним

из

основных

элементов

взаимодействия

общества

и

государства

», [7] «

наиболее

массовая

из

всех

форм

взаимодействия

» [8].

Важно

также

отме

-

тить

,

что

обращение

во

все

исторические

периоды

рассматривалось

именно

как

уникальная

форма

диа

-

лога

граждан

с

властью

.

Для

целей

нашей

статьи

,

ду

-

мается

,

достаточно

ограничиться

учетом

общепри

-

знанных

в

отечественном

и

зарубежном

обществове

-

дении

принципов

,

лежащих

в

основе

гражданского

общества

:

экономическая

свобода

,

многообразие

форм

собственности

,

рыночные

отношения

,

конкурен

-

ция

;

признание

и

защита

прав

человека

и

гражданина

;

демократический

характер

власти

,

обеспечивающей

равенство

всех

граждан

перед

законом

,

правовую

за

-

щищенность

личности

;

правовое

государство

,

осно

-

ванное

на

принципе

разделения

и

взаимодействия

властей

;

политический

и

идеологический

плюрализм

,

предполагающий

легальную

оппозицию

;

свобода

мыс

-

ли

и

слова

,

независимость

средств

массовой

инфор

-

мации

;

невмешательство

государства

в

частную

жизнь

людей

;

подтвержденные

законом

взаимные

обязанно

-

сти

и

ответственность

граждан

;

эффективная

соци

-

альная

политика

государства

,

обеспечивающая

до

-

стойный

уровень

жизни

людей

и

гражданский

мир

в

обществе

.

Право

граждан

на

обращение

–

это

способ

выра

-

жения

мнения

и

средство

получения

информации

о

качестве

и

недостатках

работы

,

о

проблемах

и

трудно

-

стях

,

встающих

перед

гражданами

,

что

представляет

органам

власти

возможность

направлять

и

корректи

-

ровать

государственный

механизм

сообразно

с

народ

-

ными

потребностями

,

своевременно

решать

пробле

-

мы

,

которые

заявляют

о

себе

.

Е

.

И

.

Бычкова

[9]

и

И

.

Е

.

Попов

[10]

обоснованно

утверждают

,

что

участие

граждан

в

деятельности

государства

без

учета

их

ин

-

тересов

,

без

«

обратной

связи

» -

государство

-

гражда

-

нин

,

немыслимы

.

Они

пишут

,

что

«

для

установления

баланса

во

взаимоотношениях

государства

и

личности

возникает

необходимость

налаживания

эффективной

системы

диалога

между

обществом

и

властью

,

созда

-

ние

так

называемых

каналов

связи

,

содействующих

как

улучшению

информационного

обеспечения

дея

-

тельности

государственного

органа

,

так

и

повышению

доверия

общества

».

По

мнению

российского

ученого

М

.

А

.

Миронова

,

в

данном

случае

лучшей

формой

кон

-

троля

являются

проверки

с

выездом

на

места

[11].

Но

все

поступающие

жалобы

и

заявления

взять

в

свое

производство

вышестоящие

органы

власти

,

конечно

,

не

в

силах

.

В

Законе

Республики

Казахстан

«

О

поряд

-

ке

рассмотрения

обращений

физических

и

юридиче

-

ских

лиц

» [12]

предусмотрен

такой

особый

вид

обра

-

щения

,

как

отклик

.

В

этом

правовом

акте

отмечается

,

что

отклик

представляет

собой

«

выражение

лицом

своего

отношения

к

проводимой

государством

внут

-

ренней

и

внешней

политике

,

а

также

к

событиям

и

яв

-

лениям

общественного

характера

».

Обеспечение

зашиты

прав

и

законных

интересов

граждан

,

в

том

числе

и

через

суды

,

важнейшая

задача

проводимых

правовых

реформ

в

Узбекистане

,

по

-

скольку

оказание

юридической

помощи

населению

является

государственным

делом

,

где

следует

устано

-

вить

достаточно

эффективный

контроль

со

сторон

органов

юстиции

за

качеством

оказываемых

гражда

-

нам

услуг

[13].

Основным

законом

,

регулирующем

правоотношения

в

сфере

реализации

права

граждан

на

обращения

в

органы

государственной

власти

и

местного

самоуправления

,

а

также

порядок

их

рас

-

смотрения

,

является

закон

«

О

порядке

рассмотрения

обращений

физических

и

юридических

лиц

» [14],

при

-

нятый

в

2017

г

.

Необходимо

отметить

,

что

положения

Закона

соответствуют

международным

стандартам

в

этой

сфере

,

и

прежде

всего

Модельному

закону

СНГ

«

Об

обращениях

граждан

и

юридических

лиц

».

Со

-

блюдение

прав

и

свобод

человека

государством

-

это

пассивная

форма

поведения

государственных

инсти

-

тутов

,

выражающаяся

в

воздержании

последних

от

совершения

противоправных

действий

в

отношении

человека

и

выполнении

тем

самым

возложенных

на

них

обязанностей

.

Однако

права

и

свободы

человека

не

всегда

соблюдаются

государством

.

В

связи

с

чем

Конституция

Узбекистана

предполагает

наличие

в

нашей

стране

механизма

защиты

прав

и

свобод

чело

-

века

.

При

этом

ряд

исследователей

отмечают

,

что

,

ЎЗБЕКИСТОН

ҚОНУНЧИЛИГИ

ТАҲЛИЛИ

♦

UZBEK LAW REVIEW

♦

ОБЗОР

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

УЗБЕКИСТАНА

2020

№

1

♦

ЎЗБЕКИСТОН

ҚОНУНЧИЛИГИ

ТАҲЛИЛИ

♦

UZBEK LAW REVIEW

♦

ОБЗОР

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

УЗБЕКИСТАНА

18

помимо

защиты

прав

и

свобод

человека

государством

,

существует

также

механизм

охраны

прав

и

свобод

человека

.

Системный

анализ

состояния

работы

с

обращени

-

ями

граждан

на

примере

Ташкентской

области

пока

-

зывает

,

что

за

время

начала

работы

Народных

прием

-

ных

по

настоящее

время

к

ним

поступило

более

40

тысяч

обращений

от

физических

и

юридических

лиц

,

из

которых

17424

за

2018

год

, 16932

за

2019

год

и

4237

за

первое

полугодие

2020

года

[15].

Динамика

обра

-

щений

заметно

снижается

,

что

говорит

:

Во

-

первых

,

о

постепенном

решении

поднятых

гражданами

проблем

и

интересующих

людей

вопросов

.

Во

-

вторых

,

о

свое

-

временном

принятии

мер

организационного

и

норма

-

тивно

-

правового

регулирования

взаимоотношений

личности

и

государства

.

Так

,

например

,

созданные

в

целях

своевременного

разрешения

поднимаемых

населением

насущных

вопросов

,

Народные

приемные

взяли

на

себя

основную

нагрузку

и

стали

поистине

ведущими

органами

по

обеспечению

своевременного

и

качественного

рассмотрения

обращений

.

В

-

третьих

,

исследование

поступивших

в

эти

органы

обращений

показывает

,

что

большинство

из

них

находят

свое

раз

-

решение

на

местном

территориальном

уровне

и

толь

-

ко

треть

направляется

для

рассмотрения

в

вышесто

-

ящие

органы

.

Так

,

например

,

при

рассмотрении

в

2020

году

в

народных

приемных

Ташкентской

области

из

4237

обращений

1324

направлены

в

вышестоящие

органы

, 3513 -

в

территориальные

организации

, 185

рассмотрены

непосредственно

Народными

приемны

-

ми

Президента

Республики

Узбекистан

.

Изучение

всех

обращений

показывает

,

что

большинство

из

них

долж

-

ны

быть

реализованы

в

территориальных

органах

вла

-

сти

,

которые

допустили

недоработки

и

вынудили

своих

граждан

обращаться

в

вышестоящие

органы

и

Прием

-

ные

Президента

.

Большинство

обращений

были

ре

-

шены

положительно

,

третья

часть

из

их

общего

числа

удовлетворены

разъяснением

прав

граждан

и

юриди

-

ческой

консультацией

.

По

числу

поступивших

обраще

-

ний

большее

их

число

поступило

в

Народные

прием

-

ные

г

.

Ангрена

-557,

г

.

Бекабада

-325,

г

.

Чирчика

-299,

г

.

Янгиюля

-282,

Янгиюльского

района

-287,

Букинского

района

-221,

Ташкентского

района

-219.

Причина

же

многих

недостатков

в

работе

органов

всех

уровней

с

обращениями

в

том

,

что

их

руководители

фактически

ни

перед

кем

не

отчитываются

.

Примечательно

,

что

практически

все

обращения

,

адресованные

вышесто

-

ящим

органам

,

перенаправляются

для

рассмотрения

в

местные

органы

,

которые

относятся

к

обращениям

не

должным

образом

.

Отсюда

уверенность

в

безнаказан

-

ности

за

неправомерное

принятие

незаконных

реше

-

ний

,

отказ

в

рассмотрении

обращений

или

нарушение

его

сроков

.

Но

есть

и

другая

объективная

причина

:

низкая

квалификация

и

уровень

подготовки

кадров

,

занимающихся

вопросами

обращений

граждан

.

Среди

работников

данной

сферы

мало

юристов

,

специали

-

стов

,

имеющих

необходимый

жизненный

опыт

работы

с

населением

.

Судя

по

содержанию

обращений

граж

-

дан

и

практике

их

рассмотрения

,

многим

руководите

-

лям

органов

государственной

власти

и

структурам

,

занимающимся

организацией

их

рассмотрения

,

преж

-

де

всего

,

не

хватает

правовой

подготовки

.

За

годы

независимости

создана

практически

новая

норматив

-

но

-

правовая

база

в

стране

о

порядке

рассмотрения

обращений

граждан

.

Но

закон

,

а

тем

более

законода

-

тельство

в

целом

недостаточно

хорошо

знают

не

толь

-

ко

граждане

,

но

и

многие

государственные

служащие

,

что

влечет

за

собой

неисполнение

и

грубые

наруше

-

ния

порядка

реализации

права

граждан

на

обращение

.

Этим

объясняют

заявители

полученные

отписки

в

удо

-

влетворении

основанных

на

законе

просьб

и

требова

-

ний

.

Таким

образом

,

сейчас

остро

встает

проблема

под

-

готовки

и

переподготовки

кадров

по

работе

с

обраще

-

ниями

граждан

.

Как

нам

представляется

,

эти

вопросы

охватывают

довольно

широкий

спектр

и

глубокое

их

изучение

и

освоение

в

учебном

плане

могут

вызвать

определенные

сложности

в

связи

с

недостатком

вре

-

мени

на

проведение

необходимых

лекционных

и

се

-

минарских

занятий

,

ограниченных

учеб

-

ными

планами

.

Решение

данной

проблемы

видится

нам

,

прежде

всего

,

в

составлении

оптимальной

учебной

программы

специального

курса

гражданского

права

как

отдельного

предмета

либо

в

структуре

конституци

-

онного

права

.

Программа

этого

учебного

курса

должна

быть

составлена

на

основе

законодательства

,

которое

действует

с

образованием

новых

государственных

институтов

и

общественных

структур

в

Узбекистане

,

каковыми

являются

Виртуальные

приемные

Прези

-

дента

и

Премьер

-

министра

Узбекистана

,

Агентства

по

оказанию

услуг

населению

,

местные

отделения

юсти

-

ции

и

других

.

Поэтому

преподавание

нового

учебного

курса

в

учебных

заведениях

страны

должно

носить

теоретико

-

прикладной

характер

и

предполагать

озна

-

комление

студентов

(

слушателей

)

с

основами

прав

и

обращений

граждан

.

Учебный

курс

целесообразно

вести

со

второго

или

третьего

годов

обучения

,

после

изучения

курса

конституционного

права

и

уяснения

общих

положений

такого

предмета

,

как

теория

госу

-

дарства

и

права

.

На

наш

взгляд

,

программа

должна

содержать

следующие

основные

разделы

:

введение

в

изучение

курса

«

Право

обращения

граждан

Республи

-

ки

Узбекистан

»,

раскрывающее

понятие

,

предмет

и

метод

гражданского

права

;

источники

конституционно

-

го

права

,

где

излагается

система

основных

положений

и

дополнительных

правовых

актов

,

регулирующих

об

-

щественно

политический

статус

,

компетенцию

,

полно

-

мочия

органов

и

должностных

лиц

по

рассмотрению

обращений

граждан

и

другие

правовые

аспекты

орга

-

низации

их

деятельности

;

модели

,

где

даются

общая

характеристика

и

особенности

;

дальнейшее

совер

-

шенствование

национального

законодательства

в

об

-

ласти

прав

и

обращений

граждан

требует

тщательной

систематизации

и

осмысления

фактической

и

научной

информации

,

глубокого

изучения

проблем

данного

института

в

тесной

связи

с

конституционным

правом

,

с

теми

науками

и

научными

направлениями

,

учебными

программами

,

которые

рассматривают

смежные

или

те

же

вопросы

,

но

под

другим

углом

зрения

.

Данная

работа

в

связи

с

широким

охватом

как

участников

,

так

и

сфер

реализации

права

обращения

предусматрива

-

ет

действенный

контроль

за

всеми

процессами

,

начи

-

ная

с

принятием

обращения

и

завершая

снятием

с

контроля

и

сдачу

в

архив

самих

обращений

,

как

реа

-

лизованных

в

ходе

рассмотрения

.

С

этой

целью

необ

-

ходимо

разработать

и

внедрить

компьютерную

про

-

грамму

организационно

-

технического

обеспечения

этой

важной

процедуры

.

Как

отмечалось

выше

,

кон

-

троль

за

реализацией

обращений

граждан

представ

-

ляет

собой

особый

вид

деятельности

и

должен

осу

-

ществляться

уполномоченными

на

то

государствен

-

ными

органами

и

общественными

организациями

.

Та

-

ким

правом

в

нашей

стране

наделены

приемная

Пре

-

зидента

Республики

Узбекистан

,

Премьер

-

министра

и

ЎЗБЕКИСТОН

ҚОНУНЧИЛИГИ

ТАҲЛИЛИ

♦

UZBEK LAW REVIEW

♦

ОБЗОР

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

УЗБЕКИСТАНА

2020

№

1

♦

ЎЗБЕКИСТОН

ҚОНУНЧИЛИГИ

ТАҲЛИЛИ

♦

UZBEK LAW REVIEW

♦

ОБЗОР

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

УЗБЕКИСТАНА

19

их

органы

на

местах

,

Уполномоченный

по

правам

че

-

ловека

,

недавно

созданная

Общественная

палата

при

Президенте

Республики

Узбекистан

,

правоохрани

-

тельные

структуры

.

Его

осуществление

должно

быть

обеспечено

разными

средствами

и

способами

.

В

про

-

тивном

случае

этот

процесс

превратился

бы

в

фор

-

мальное

занятие

,

лишенное

реальных

способов

выра

-

ботки

правовых

воздействий

и

их

эффективности

.

По

-

этому

контрольная

деятельность

,

как

средство

обес

-

печения

реализации

обращений

,

опирается

на

систе

-

му

средств

,

способствующих

ее

организации

и

функ

-

ционирования

.

В

эту

систему

входят

,

во

-

первых

,

ин

-

формационное

обеспечение

,

во

-

вторых

,

изучение

,

анализ

и

планирование

контрольно

-

аналитической

деятельности

,

в

-

третьих

,

юридико

-

организационное

обеспечение

.

Информация

,

используемая

в

процессе

рассмотрения

обращений

и

контрольной

деятельно

-

сти

,

должна

быть

объективной

,

достоверной

,

своевре

-

менной

и

полной

.

Изучение

исполнения

обращений

должно

сопровождаться

сбором

информации

,

форми

-

рованием

«

информационного

досье

»,

которое

гото

-

вится

органом

или

должностным

лицом

либо

образо

-

ванной

ими

рабочей

группой

,

ответственной

за

изуче

-

ние

хо да

реализации

определенного

вопроса

при

со

-

действии

соответствующих

подразделений

виртуаль

-

ных

приемных

и

субъектов

,

на

примере

деятельности

,

которых

предполагается

рассмотреть

данный

вопрос

.

В

период

проверки

исполнения

обращения

изучаются

информация

об

имеющихся

законодательных

актах

,

документы

,

предоставленные

гражданами

в

связи

с

поставленными

в

обращениях

изучаемым

вопросом

,

состояние

практики

применения

законодательства

в

данной

сфере

,

причины

невыполнения

либо

ненадле

-

жащего

исполнения

обращения

его

отдельных

поло

-

жений

,

предложения

и

замечания

,

материалы

средств

массовой

информации

.

Накопленный

в

ходе

изучения

и

реализации

обращений

материал

служит

важной

основой

для

его

анализа

и

оценки

,

обобщения

и

си

-

стематизации

,

выдвижения

гипотез

и

установления

тенденций

развития

изучаемого

явления

,

для

выра

-

ботки

рекомендаций

и

предложений

по

проблемам

нормотворчества

.

Жизненность

тех

или

иных

реко

-

мендаций

и

выводов

,

их

достоверность

или

ошибоч

-

ность

,

полезность

или

вредность

проверяются

на

практике

. «

Истина

—

это

то

,

что

выдерживает

провер

-

ку

опытом

», —

говорил

А

.

Эйнштейн

[16]

С

целью

по

-

вышения

эффективности

контроля

за

реализацией

обращений

необходимо

создать

четкий

организацион

-

но

-

правовой

механизм

внедрения

результатов

прове

-

рок

реализации

в

конкретную

законотворческую

и

практическую

деятельность

,

оперативного

доведения

их

до

современных

систем

по

защите

прав

человека

.

Научный

подход

к

исследованию

обращений

граждан

позволил

систематизировать

ранее

выявленные

и

предложить

новые

функции

обращений

граждан

,

а

также

охарактеризовать

их

.

Так

,

правозащитная

функ

-

ция

предстает

одним

из

средств

защиты

прав

граждан

,

позволяющим

предупредить

правонарушение

,

а

если

оно

уже

совершено

,

то

устранить

его

последствия

и

восстановить

нарушенное

право

;

информационная

функция

–

ценный

источник

сведений

о

проблемах

граждан

для

представителей

органов

власти

;

комму

-

никативная

функция

проявляют

себя

как

средство

коммуникации

между

личностью

и

государством

,

в

ходе

которой

граждане

могут

в

различных

формах

оказывать

воздействие

на

властные

решения

,

участ

-

вовать

в

процессе

их

принятия

.

Также

обоснована

корректирующая

функция

,

которая

способствует

воз

-

вращению

в

правовое

поле

каждого

представителя

власти

,

допустившего

игнорирование

обращения

гражданина

по

форме

,

содержанию

или

процедуре

,

равно

как

и

неправомерное

решение

по

нему

.

Раскры

-

та

и

контрольная

функция

,

состоящая

,

как

нам

пред

-

ставляется

,

в

обязанности

государственных

органов

,

органов

местного

самоуправления

,

государственных

и

муниципальных

учреждений

,

иных

организаций

,

осу

-

ществляющих

публично

значимые

функции

,

представ

-

лять

в

электронной

форме

информацию

о

результатах

рассмотрения

обращений

граждан

и

организаций

,

а

также

о

мерах

применительно

к

исследованию

унифи

-

кации

норм

института

обращений

граждан

,

что

в

свою

очередь

предполагает

выработку

и

принятие

общих

предписаний

,

регулирующих

правоотношения

между

гражданином

и

государством

в

связи

с

поступлением

в

публичные

властные

органы

обращений

от

граждан

в

новых

электронных

формах

и

содержаниях

,

выявлять

их

тенденцию

и

перспективу

,

делать

прогностические

оценки

,

предложения

организационного

характера

по

их

рассмотрению

и

нормативно

-

правовому

регулиро

-

ванию

взаимоотношений

участников

данного

процес

-

са

.

Их

анализ

позволил

отнести

к

таковым

следующие

:

1.

Безотлагательный

прием

граждан

и

юридических

лиц

в

органах

государственной

власти

и

обязательная

регистрация

их

обращений

.

Если

обращение

не

может

быть

рассмотрено

по

существу

,

заявителю

должен

быть

дан

ответ

с

необходимыми

разъяснениями

.

2.

Соблюдение

прав

,

защиту

чести

,

достоинства

,

деловой

репутации

граждан

и

организаций

при

разре

-

шении

обращений

,

обеспечения

доступа

к

информа

-

ции

о

деятельности

государственных

органов

,

который

включает

в

себя

:

открытость

и

доступность

информа

-

ции

о

деятельности

органов

государственной

власти

.

3.

При

перенаправлении

неподведомственных

об

-

ращений

в

соответствующие

органы

государственной

власти

или

должностному

лицу

–

обязательное

уве

-

домление

об

этом

заявителя

.

4.

Недопущение

перенаправление

жалобы

в

те

ор

-

ганы

или

тем

должностным

лицам

,

чьи

действия

или

бездействие

обжалуется

.

5.

Соблюдение

сроков

рассмотрения

обращений

.

6.

Осуществление

контроля

за

соблюдением

по

-

рядка

рассмотрения

обращений

граждан

,

их

анализа

,

выявления

причин

нарушений

прав

и

свобод

граждан

и

их

устранения

.

7.

Своевременное

доведение

до

граждан

итогов

рассмотрения

их

обращений

.

Ответы

на

обращения

не

должны

носить

формального

характера

,

а

должны

отражать

информацию

по

существу

поставленных

во

-

просов

.

8.

Разьяснить

гражданам

их

дальнейшие

действия

при

отрицательном

разрешении

поставленных

ими

вопросов

.

По

итогам

рассмотрения

обращений

необходимо

регулярно

систематизировать

их

по

темам

,

как

напри

-

мер

:

государство

,

общество

,

политика

,

экономика

,

со

-

циальная

сфера

,

а

также

по

отраслям

:

промышлен

-

ность

,

сельское

хозяйство

,

строительств

,

предприни

-

мательство

,

сфера

услуг

,

образование

,

здравоохране

-

ние

,

наука

и

т

.

д

.

Отдельно

рассматривать

в

этом

плане

обращения

и

их

рассмотрение

в

правоохрани

-

тельных

органах

.

Было

бы

весьма

целесообразным

доводить

итоги

такого

рассмотрения

до

соответству

-

ющих

структур

,

особенно

,

что

касается

предложений

граждан

,

а

также

если

действия

которых

особенно

ча

-