Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
Г. И. Калинин
,
кандидат юридических наук,
Министерство культуры Российской Федерации
Л. Е. Калинина
,
кандидат юридических наук, доцент,
Российская таможенная академия
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ЦИФРОВИЗАЦИИ
КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Аннотация.
В последние годы подход к концепции осуществления орга-
нами контрольно-надзорной деятельности предполагает, прежде всего, снижение
в отношении данных субъектов административной нагрузки и приоритет профи-
лактических мероприятий. Ожидается, что цифровизация контрольно-надзорной
деятельности существенно поможет в реализации указанных установок, а также
снизит коррупциогенные риски. При этом практически не исследуется вопрос
удобства пользования цифровыми ассистентами самих контролеров, что тоже
очень важно при внедрении механизмов цифровизации в процессы публичного
управления, в том числе и с юридической точки зрения. Как и все новое, отдель-
ные мероприятия по цифровизации рассматриваемого вида публичной деятельно-
сти вводятся в эксплуатацию несколько «сырыми» и требуют некоторой доработки
и достаточной по времени апробации, что получается сделать далеко не всегда.
Требует существенной аппаратной доработки цифровое приложение «Инспек-
тор», внедрять его надо не в авральном режиме. Это приложение, а также лист
самообследования, необходимо юридически закрепить в профильном федераль-
ном законе.
Ключевые слова:
государственное управление, административное право,
контроль (надзор), мероприятия по контролю (надзору), контрольно-надзорные
действия, цифровизация.
SOME PROBLEMS OF DIGITAL REGULATION
OF THE PROVISION OF STATE AND MUNICIPAL SERVICES
Abstract.
In recent years, the approach to the concept of the implementation of
control and supervisory activities by the bodies assumes, first of all, a reduction in the
administrative burden on these subjects and the priority of preventive measures. It is
expected that digitalization of control and supervisory activities will significantly help
in the implementation of these installations, as well as reduce corruption risks. At the
same time, the issue of the convenience of using digital assistants by the supervisors
themselves is practically not investigated, which is also very important when
introducing digitalization mechanisms into public administration processes, including
from a legal point of view. Like everything new, individual measures to digitalize the
type of public activity in question are put into operation somewhat "raw" and require
some refinement and sufficient time testing, which is not always possible. The digital
application "Inspector" requires significant hardware refinement, it should not be
implemented in an emergency mode. This application, as well as the self-examination
sheet, must be legally fixed in the relevant Federal law.
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
Keywords:
public administration, administrative law, control (supervision),
control measures (supervision), control and supervisory actions, digitalization
В последние годы официальный подход к концепции осуществления орга-
нами публичной власти и уполномоченными организациями контрольно-надзор-
ной деятельности (далее – КНД) кардинально поменялся. Если ранее во главу угла,
в том числе и на законодательном уровне, фактически ставился принцип перво-
степенности обнаружения, пресечения и устранения выявленных нарушений, хотя
при этом и декларировалась защита прав контролируемых лиц, то сейчас перво-
степенным является снижение в отношении данных субъектов административной
нагрузки и приоритет профилактических мероприятий.
Предполагается, что цифровизация КНД существенно поможет в реализа-
ции указанных установок. Кроме того, одним из основных плюсов цифровизации
КНД называют снижение коррупциогенных рисков. Такой вывод делает, напри-
мер, Д. С. Стенькин [17], ряд исследователей поддерживает эту точку зрения [6].
Л. А. Жигун подчеркивает связь цифровизации КНД и внедрение риск-ори-
ентированного подхода в данной сфере, при этом отметил низкий уровень подго-
товленности инспекторов к работе в цифровых сервисах и необходимость допол-
нительного обучения [1].
Общим в данных подходах и воззрениях является то, что все видят в ин-
спекторах низового звена «прожженных» коррупционеров, много говорят о сни-
жении нагрузки на подконтрольные субъекты. Сходную точку зрения мы видим
при цифровизации оказания публичных услуг [3]. Но практически никто не поду-
мал об удобстве самих контролеров при проведении мероприятий по КНД, а ведь
это тоже очень важно при внедрении механизмов цифровизации в процессы пуб-
личного управления, в том числе и с юридической точки зрения [2]. Официально,
к сожалению, также выражается вышеуказанная точка зрения [15].
Полагаем, что современное воззрение на публичное управление должно
подразумевать комплексный подход к цифровизации управленческих процессов
[4]. Вместе с тем, как и все новое, отдельные мероприятия по цифровизации рас-
сматриваемого вида публичной деятельности вводятся в эксплуатацию несколько
«сырыми» и требуют некоторой доработки и достаточной по времени апробации,
что получается сделать далеко не всегда.
Всего лишь одним из многих мероприятий по направлениям цифровизации
КНД является применение так называемого мобильного приложения «Инспектор»
(далее – «Инспектор»).
До недавнего времени «Инспектор» был пилотным проектом, в апробации
которого участвовало единичное количество федеральных контрольно-надзорных
ведомств [16]. Теперь по требованию Правительства РФ и Минцифры России к ис-
пользованию «Инспектора» должно присоединиться на порядок больше ведомств.
Можно подумать, что рассматриваемый нами «Инспектор» является чем-то
схожим с двумя цифровыми платформами, которые начали действовать ранее
и имеют одинаковое название – «Электронный инспектор».
Первый из них, цифровая бизнес-платформа Нижегородской области с та-
ким названием, анонсирована к внедрению еще 12 лет назад, но заработала только
в 2018 году [5].
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
Вторая платформа – интерактивный сервис Роструда, запущенный в составе
системы «Онлайнинспекция.рф», заработал в 2016 году [10].
Обратим внимание, какой долгий период доводки был у данных сервисов,
но проблемы с использованием имеются до сих пор. В отношении «Инспектора»
внедрение идет «авральными» темпами, результаты пилотного использования (по-
ложительные либо отрицательные) в общедоступных источниках не опублико-
ваны.
Помимо периода апробации и доводки между системами, есть и функцио-
нальное различие. Если оба «Электронных инспектора» являются интерактив-
ными сервисами и предназначены для самообследования контролируемых лиц
в рамках процедуры, определенной статьей 51 Федерального закона от 31.07.2020
№ 248-ФЗ [8], то рассматриваемый нами «Инспектор» является приложением
именно для мобильных устройств, пользоваться им могут как инспекторы-контро-
леры, так и проверяемые.
Основное предназначение «Инспектора» – проведение как оценки соответ-
ствия, так и контрольных (надзорных) мероприятий, причем – в режиме видеокон-
ференцсвязи (дистанционно) [7].
Форсированное расширение эксперимента по применению «Инспектора»
осуществляется согласно соответствующему поручению Правительства РФ [12].
На совещании по выполнению данного поручения отмечено для достижения по-
ложительных результатов эксперимента его участникам необходимо 20 % от всех
контрольных (надзорных) мероприятий с 20 августа 2024 г. проводить дистанци-
онно с помощью «Инспектора» [13].
При этом сроки эксперимента не соотносятся со сроками поручения по
внедрению «Инспектора», что создает дополнительные трудности, в том числе
и в статистической обработке эффективности эксперимента.
В материалах к указанному совещанию раскрываются особенности и воз-
можности применения «Инспектора».
«Инспектор» может контролировать геолокацию объекта и субъекта кон-
троля, но не может реализовывать видео- и фотофиксацию нарушений. Применять
его можно только при проведении мероприятий с взаимодействием с контролиру-
емым лицом, и то не всех, а только в ходе инспекционного визита и выездной про-
верки.
Да и перечень контрольно-надзорных действий ограничен: осмотр, опрос,
истребование документов, получение письменных объяснений. Причем в ходе ин-
спекционного визита истребовать документы не получится.
По понятным причинам не реализовано проведение досмотра, отбора проб
(образцов), инструментального обследования, испытания, экспертизы, экспери-
мента.
А вот почему нельзя провести документарные (без выезда на объект кон-
троля) мероприятия, непонятно. Ведь онлайн-формат для них, по нашему мнению,
подходит лучшим образом.
Считаем, что ограничение применения «Инспектора» только выездными
мероприятиями по контролю (надзору) подрывает самый смысл таких мероприя-
тий, заложенный буквой и духом закона – невозможность их проведения только
на основании документов и сведений, имеющихся в распоряжении контрольно-
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
надзорного органа, а также невозможность оценки соответствия деятельности
субъекта контроля и состояния объекта контроля без выезда на место.
В таком случае цифра 20% всех мероприятий в рамках КНД посредством
«Инспектора» выглядит слишком завышенной и явно оптимистичной.
В области, например, строительства и охраны объектов культурного насле-
дия, КНД в отношении которых включена в эксперимент по применению «Ин-
спектора», выезд на объект контроля необходим, поскольку такие объекты несут
в себе особую опасность и обследовать их можно пока только вживую.
Так, некоторые авторы по результатам анализа статистических данных Ге-
неральной прокуратуры РФ отмечают, что в 2022 году доля выездных мероприя-
тий по контролю (надзору) составила порядка 75% [11]. И только введенный мо-
раторий КНД, который, кстати, является временной мерой, по нашему мнению,
несколько изменил данное соотношение в последнее время [9.].
Онлайн-мероприятия по контролю возможно, как видится, провести только
если, к примеру:
– в программу проверок заложено несколько мероприятий;
– первоначально нарушений не выявлено;
– следовательно, далее мероприятия по контролю (надзору) можно прово-
дить «по накатанной колее».
Очень важным правовым вопросом является также то, что использование
специальных мобильных приложений в рамках КНД вообще не предусмотрено
и никак не упомянуто в Федеральном законе от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ. «Ин-
спектор» как интересная инновация требует доработки как с аппаратной, так и,
прежде всего, с правовой точки зрения.
Уже упомянув в данной работе приоритет профилактики в КНД, нельзя
пройти мимо еще одного вопроса. Концепцией совершенствования контрольной
(надзорной) деятельности до 2026 года [14] предусмотрено создание и формиро-
вание функционала, разработка и функционирование листов самообследования на
базе реестра обязательных требований. Данные листы в соответствии с указанной
Концепцией необходимы в целях проведения контролируемыми лицами проце-
дуры самообследования, предусмотренной статьей 51 Федерального закона от 31
июля 2020 г. № 248-ФЗ. Между тем данным законом «лист самообследования»
понятие и правовой институт не предусмотрены вовсе.
Указано, что в целях самообследования применяются утверждаемые кон-
трольно-надзорным органом проверочные листы, которые должны предусматри-
вать возможность самообследования онлайн.
В данном случае терминология правового акта в сфере КНД требует право-
вой корректировки.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что КНД
с правовой точки зрения требует постоянного внимания и совершенствования,
прежде всего – формального. Обратный подход будет приводить к росту числа ад-
министративных споров и утрате доверия к государственному регулированию
в данной сфере.
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
Список литературы
1.
Жигун Л. А. Цифровые инновации в контрольных органах власти // Эко-
номика, предпринимательство и право. 2024. Т. 14, № 6. С. 2733–2742.
2.
Калинин Г. И. Некоторые проблемы цифровой регламентации оказания
государственных и муниципальных услуг // Цифровые технологии и право. сбор-
ник научных трудов II Международной научно-практической конференции. В 6 т.
Казань, 2023. С. 172–177.
3.
Калинина Л. Е. Эффективность публичных государственных услуг //
Право и практика. 2013. № 1. С. 54–59.
4.
Калинина Л. Е., Бочарникова А. Д. Современные подходы к принципам
государственного управления, и их реализация в судебном администрировании //
Кубанское агентство судебной информации PRO-SUD-123.RU: Юридический се-
тевой электронный научный журнал. 2020. № 1 (11). С. 54–60.
5.
Колотушкина О. Нижегородский ИТ-проект в надзорной сфере представ-
лен на Всероссийском форуме «Цифровая эволюция» // Сетевое издание «Новое
телеграфное агентство Приволжье». 2022. 18 авг. URL:
https://nta-
pfo.ru/news/economy/2022/news_660198
6.
Курындин П.А. Цифровизация контрольно-надзорной деятельности как
инструмент противодействия коррупции // Административное и муниципальное
право. 2024. № 3.
7.
Мобильное приложение «Инспектор» // Портал КНД (Контрольно-
надзорная деятельность) / Документы. URL:
https://knd.gov.ru/document/mp
(дата
обращения: 07.09.2024).
8.
О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Рос-
сийской Федерации: федер. закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ; в ред. от 08.08.2024.
2020. 31 июля; 2024. 8 авг. URL:
http://pravo.gov.ru
9.
Об особенностях организации и осуществления государственного кон-
троля (надзора), муниципального контроля : пост-е Правительства Росс. Федера-
ции от 10.03.2022 № 336; в ред. от 28.08.2024. 2022. 10 марта; 2024. 28 авг. URL:
http://pravo.gov.ru
10.
Об утверждении Положения о системе электронных сервисов Онлайн-
инспекция.рф и регламентов эксплуатации сервисов: приказ Роструда от
30.06.2016 № 246; в ред. от 27.03.2024 // Документ опубликован не был. – Доступ
из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
11.
Ольховикова С. В. Цифровизация контрольно-надзорной деятельности
в Российской Федерации / С. В. Ольховикова, Э. С. Куконов, М. Ю. Вахрушева //
Стратегии развития социальных общностей, институтов и территорий : материалы
IX Международной научно-практической конференции, Екатеринбург, 17–18 ап-
реля 2023 г. : в 2-х томах. Екатеринбург : Издательство Уральского университета,
2023. Т. 1. С. 203-207.
12.
Поручение Правительства Российской Федерации от 08.02.2024 № ДГ-
П36-11пр // Официальный сайт Правительства России / Документы / Поручения
Правительства и решения по итогам совещаний, заседаний, встреч. – URL:
http://government.ru/orders/selection/401
(дата обращения: 09.09.2024).
13.
Протокол совещания по вопросу проведения эксперимента по внедрению
в контрольную (надзорную) деятельность мобильного приложения «Инспектор» от
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
22.08.2024 № 49-Д24 // Сайт Минэкономразвития России / Документы. – URL:
https://www.economy.gov.ru/material/dokumenty
(дата обращения: 09.09.2024).
14.
Распоряжение Правительства Росс. Федерации от 21.12.2023 № 3745-р
об утверждении Концепции совершенствования контрольной (надзорной) дея-
тельности до 2026 года; в ред. от 17.06.2024. 2023. 12 дек.; 2024. 17 июня. URL:
http://pravo.gov.ru
15.
Сапожков О. Галиева Д. Контролер конкуренту глаз выклюет. Идеи биз-
неса по развитию надзора показали себя на форуме РСПП // Газета «Коммер-
сантъ». 2024. № 27. URL:
https://www.kommersant.ru/doc/6905644
. 2024. 14 февр.
16.
Сапожков О. Галиева Д. Телефон при фуражке и кителе. Правительство
расширяет применение мобильного приложения «Инспектор» // Газета «Коммер-
сантъ». 2024. № 150. 2024. 21 авг. URL:
https://www.kommersant.ru/doc/6905644
17.
Стенькин Д.С. Бочкина А.А. О государственной информационной си-
стеме «Типовое облачное решение по автоматизации контрольно-надзорной дея-
тельности» // Научное обозрение: международный научно-практический журнал.
Сетевое издание. 2021. № 5. URL:
https://srjournal.ru/2021/id333
О. М. Кандыбо,
аспирант,
Белорусский государственный университет
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ КОНЦЕПЦИИ ЭЛЕКТРОННОГО
ПАРЛАМЕНТА
Аннотация.
В настоящей работе анализируются понятие и сущность кон-
цепции электронного парламента, в том числе рассматриваются доктринальные
определения данного правового явления и его внутренняя система. Подчеркива-
ются положительные стороны внедрения данной технологии для реализации кон-
ституционного права граждан на управление делами государства. По результатам
исследования предлагается определение электронного парламента.
Ключевые слова:
парламент, представительная демократия, информаци-
онно-коммуникационные технологии, право на управление делами государства,
электронный парламент, электронная демократия, инновации
THEORETICAL AND LEGAL ASPECTS
OF THE CONCEPT OF ELECTRONIC PARLIAMENT
Abstract.
This work analyzes the concept and essence of the concept of
electronic parliament, including the doctrinal definitions of this legal phenomenon and
its internal system. The positive aspects of introducing this technology to realize the
constitutional right of citizens to manage the affairs of the state are emphasized. Based
on the results of the study, the author's definition of e-parliament is proposed.
Keywords:
parliament, representative democracy, information and communica-
tion technologies, the right to manage state affairs, electronic parliament, electronic de-
mocracy, innovation
