Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
Digital Technologies in the System of Public Legal (State-Legal) Relations
Цифровые технологии в системе теоретико-исторических правовых наук
Digital Technologies in the System Theoretical and Historical Legal Sciences
172
Г. И. Калинин
,
кандидат юридических наук, доцент,
Российская таможенная академия
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЦИФРОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ОКАЗАНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ
Аннотация.
Вопросы оказания государственных и муниципальных услуг
являются важным фактором качества жизни населения. Нормативно-правовому
регулированию данной области уделяется большое внимание. В настоящее время
в России подготовка административных регламентов оказания публичных услуг
возложена на органы, предоставляющие такие услуги, и должна осуществляться
в реестре услуг исключительно в машиночитаемом формате и в электронном виде.
При этом переходный период не предусмотрен. Работу необходимо выполнить
с нуля, в большом объеме и в сжатые сроки. Служащие не имеют должного уровня
подготовки и не являются профильными специалистами. Имеются технические
проблемы. Для выполнения задачи необходимо осуществить обучение, предусмот-
реть переходный период, привлечь профильных специалистов и научно-исследо-
вательские организации.
Ключевые слова
: государственное управление, административное право,
публичные услуги, цифровой регламент
SOME PROBLEMS OF DIGITAL REGULATION OF THE PROVISION
OF STATE AND MUNICIPAL SERVICES
Abstract.
Issues related to the provision of state and municipal services are an
important factor in the quality of life of the population. Much attention is paid to the
regulatory and legal regulation of this area. Currently, in Russia, the preparation of
administrative regulations for the provision of public services is entrusted to the bodies
providing such services, and should be carried out in the register of services exclusively
in machine-readable format and in electronic form. At the same time, there is no transition
period. The work must be done
“
from scratch
”
, in a large volume and in a short time.
Employees do not have the proper level of training and are not specialized specialists.
There are technical problems. To complete the task, it is necessary to carry out training,
provide for a transitional period, attract specialized specialists and research organizations.
Keywords
: public administration, administrative law, public services, digital
regulations
Вопросы оказания государственных и муниципальных услуг (полагаем, что
возможно также употреблять термин «публичные услуги») входит в число важных
факторов, определяющих качество жизни населения в нашем государстве. Данной
области, в том числе в части нормативно-правового регулирования, уделяется боль-
шое внимание на самом высшем уровне.
С декабря 2020 г. вступили в силу поправки в Федеральный закон № 210-ФЗ
[13], предусматривающие оказание государственных и муниципальных услуг,
в числе прочих вариантов обязательно в электронной форме [7].
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
Digital Technologies in the System of Public Legal (State-Legal) Relations
Цифровые технологии в системе теоретико-исторических правовых наук
Digital Technologies in the System Theoretical and Historical Legal Sciences
173
Постановление Правительства Российской Федерации № 1228 [15], принятое
через полгода, в июле 2021 г., устанавливало новую структуру административных
регламентов публичных услуг и предусматривало их подготовку органами, предо-
ставляющими такие услуги, в реестре услуг исключительно путем формирования
в электронном виде в распознаваемом машинном формате.
При этом данные изменения в указанном Федеральном законе не предусма-
тривают какого-либо переходного периода. Подготовка новых административных
регламентов и внесение изменений в уже действующие акты должны осуществлять-
ся только указанным способом. Дается срок лишь на приведение в соответствие
уже действующих административных регламентов оказания услуг, до конца 2024 г.
в соответствии с планами-графиками органов власти.
В регионах соответственно разработали и утвердили свои доработанные по-
рядки и правила разработки и утверждения административных регламентов.
Так, в Краснодарском крае новый такой Порядок, подлежащий соблюдению
исполнительными органами государственной власти Краснодарского края, был
утвержден более чем через год позже федерального, в октябре прошлого года,
и вступил в силу с января нынешнего [14], что уже затормозило разработку, согла-
сование и утверждение таких нормативных актов в указанном субъекте Российской
Федерации. В других субъектах Федерации наблюдается схожая картина [8]. Не луч-
ше ситуация и в муниципальных образованиях [12].
Однако длительность разработки, согласования и утверждения в регионах
России актов, регулирующих разработку административных регламентов оказания
как муниципальных, так и государственных услуг является не единственной и далеко
не определяющей причиной продолжительных сроков невыполнения требований
Федерального закона № 509-ФЗ.
В целях формирования проектов регламентирующих нормативных правовых
актов по предоставлению публичных услуг в том виде, в котором их может распоз-
нать цифровой ресурс, Минцифры России на базе Федеральной государственной
информационной системы «Федеральный реестр государственных и муниципаль-
ных услуг (функций)» создан специальный ресурс «Конструктор цифровых регла-
ментов» (далее
–
КЦР, Конструктор), на базе которой заинтересованные органы
и организации должны проводить указанную работу. Платформа была запущена
с декабря 2021 г. (опять встает вопрос об оперативности выполнения требований
действующего законодательства). Предполагалось что Конструктор позволит чи-
новнику просто и интуитивно заполнить графы в машинной форме на платформе
и быстро сформировать цифровой регламент.
Однако сроки
–
не единственная проблема подготовки цифровых администра-
тивных регламентов.
Разработка административных регламентов в КЦР осуществляется с чистого листа,
процесс разработки, да и сама форма новых административных регламентов оказания
публичных услуг существенно отличаются от ранее действовавших. Наработки дей-
ствующих административных регламентов можно применять в КЦР очень ограниченно.
В цифровых регламентах появились новые разделы, прежде всего «Профили-
рование заявителя», заполнение данного раздела вызывает наибольшие трудности.
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
Digital Technologies in the System of Public Legal (State-Legal) Relations
Цифровые технологии в системе теоретико-исторических правовых наук
Digital Technologies in the System Theoretical and Historical Legal Sciences
174
Если ранее административный регламент оказания услуги, как правило, уме-
щался на нескольких десятках страниц, то выгруженный на бумагу из КЦР циф-
ровой регламент занимает объем не менее сотни, а то и нескольких сотен таких
же страниц. Это затрудняет н только разработку, но и последующее согласование
таких объемных проектов нормативных актов.
Работа в КЦР требует обеспечения доступа к данной платформе сотен тысяч
(цифра не преувеличена) служащих, с оформлением им электронных подписей, что
существенно повышает нагрузку на профильные подразделения органов и организа-
ций по защите информации, а также на подразделения Федерального казначейства.
Служащие, формирующие в КЦР административные регламенты, не прошли
централизованного и, что самое важное,
очного обучения. Интерактивные курсы не
всегда понятны, не предполагают живого общения между разработчиками и поль-
зователями КЦР (а также пользователями между собой).
При этом количество «обученных» госслужащих в 17 тысяч человек в данном
случае выглядит крайне недостаточным. Говорить о сокращении сроков подготовки
и согласования сроков регламентов также не приходится [1].
Действующие онлайн-семинары по поэтапному обучению работе в КЦР
были записаны в 2022 г. [6] и не отражают особенностей работы с текущей верси-
ей Конструктора, обновленной в 2023 г.
Многочисленные ресурсы по методической поддержке КЦР, в том числе
и в социальных сетях [16], пока не могут исправить положение. Многочисленные
чиновники и управленцы, как правило
юристы, занимаются в КЦР несвойствен-
ной для них работой, по сути, операторов ЭВМ, внося в разделы платформы
Конструктора массивы данных в машиночитаемом формате и при этом смутно
понимая, что будет на выходе и как все это будет соответствовать действующему
законодательству.
Сложности с внесением данных имеют место и при работе со справочниками
административных действий, процедур и предоставляемых документов (а также
ряда других справочников), поскольку изначально необходимые значения в этих
справочниках отсутствуют. Внесение новых данных в справочники КЦР также
сопряжено со сложностями заполнения форм и дополнительным согласованием,
проходит не всегда успешно. А отсутствие необходимого значения и невозмож-
ность его внесения в справочник по сути приостанавливают разработку цифрово-
го регламента.
Значения же, которые необходимо внести в справочники, по сути, являются
типовыми (как и все процессы оказания услуг, различаются фактически только
наименования и адреса органов и их структурных подразделений по регионам
и муниципалитетам). Да и публичные услуги в России также должны быть типо-
выми [11].
Чтобы понять размер проблемы, обратимся к одному из наших предыдущих
исследований, в котором в 2020 г. мы оценили количество необходимых к при-
нятию административных регламентов оказания публичных услуг (с учетом ко-
личества самих услуг, а также количества субъектов Федерации и муниципали-
тетов, их оказывающих), более чем в сто тысяч [3. С. 38–40]. В текущем году их
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
Digital Technologies in the System of Public Legal (State-Legal) Relations
Цифровые технологии в системе теоретико-исторических правовых наук
Digital Technologies in the System Theoretical and Historical Legal Sciences
175
количество еще увеличится, поскольку появились новые услуги, в том числе
не
предусмотренные Перечнем типовых государственных и муниципальных услуг.
Так, в Краснодарском крае после прокурорской проверки в 2021 г. появилась го-
сударственная услуга по утверждению границ территорий памятников истории
и культуры, не предусмотренная распоряжением Правительства РФ от 18.09.2019
№ 2113-р [10].
Проблему можно было бы частично решить разработкой в централизован-
ном порядке шаблонов типовых административных регламентов.
Так, во исполнение решений Протокола Правительственной комиссии по
цифровому развитию для улучшения качества жизни федеральным министер-
ствам и ведомствам было поручено разработать и утвердить до 30 июня 2023 г.
шаблоны массовых социально значимых услуг, оказание которых предполагается
осуществлять в формате «24/7» [17]. На указанную дату такие шаблоны не были
утверждены [19], в связи с чем сроки для федеральных ведомств переносятся.
О трудностях с внедрением и работой в КЦР упоминают многие авторы
[5. С. 86–93]. Так, А. В. Сивицкая считает, что разработка нормативных право-
вых актов без активного участия человека невозможна, конструкторы подходят
только для проектов высшей степени формализованности. Нет базы для разра-
ботки, а создание актов по модели приведет к коллизиям и неопределенности
толкования [18].
Вопросы недостатков регулирования процессов подготовки проектов адми-
нистративных регламентов в отношении публичных услуг были актуальны и до
внедрения КЦР [2. С. 35–39], сейчас же они приобретают особое значение.
И ведь оказание услуг в цифровом виде в соответствии с «бумажными» ад-
министративными регламентами вполне работало и до создания КЦР.
Безусловно, цифровизация в конечном итоге облегчает жизнь простым граж-
данам, в сфере администрирования управления никуда от нее не уйти. Мы не мо-
жем «завалить» решение такой важной задачи. При этом необходимо соблюдать
основные принципы управленческих процессов [4. С. 54–60; 20. Pp. 294–302].
Однако переход на цифровые платформы должен быть не проблемным, малобо-
лезненным и осуществляться в реальные сроки, но вместе с тем
оперативно.
В области разработки цифровых регламентов оказания публичных услуг для
этого, по нашему мнению, необходимо:
– для всех типовых услуг разработать централизованно, с массовым при-
влечением научно-исследовательских организаций и профильных специалистов
в области электронно-вычислительной техники и технологии, шаблоны цифровых
услуг, к которым органы и организации регионального и местного уровня смогли
бы быстро и безболезненно подключиться;
– определить нормативно (а не административно-порученческими методами)
достаточный переходный период для начала разработки и согласований цифровых
регламентов оказания публичных услуг;
– очно, с отрывом от производства, обучить всех служащих, ответственных
за разработку таких регламентов, а также за оказание публичных услуг в электрон-
ном виде.
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
Digital Technologies in the System of Public Legal (State-Legal) Relations
Цифровые технологии в системе теоретико-исторических правовых наук
Digital Technologies in the System Theoretical and Historical Legal Sciences
176
Список литературы
1. Более 17 тысяч госслужащих обучились работе с конструктором цифровых
регламентов // Сайт Минэкономразвития России.
2022. 24 окт. URL: https://www.
economy.gov.ru/material/news/bolee_17_tysyach_gossluzhashchih_obuchilis_rabote_s_
konstruktorom_cifrovyh_reglamentov.html
2. Буряга В. О. Административные регламенты: некоторые проблемы приме-
нения // Юридический мир. 2013. № 10.
С. 35–39.
3. Калинин Г. И. Регламентация оказания государственных услуг в Российской
Федерации: проблема эффективности нормотворчества // Административное право
и процесс. 2020. № 3.
С. 38–40.
4. Калинина Л. Е., Бочарникова А. Д. Современные подходы к принципам
государственного управления и их реализация в судебном администрировании
// Кубанское агентство судебной информации PRO-SUD-123.RU: Юридический
сетевой электронный научный журнал. 2020. № 1(11).
С. 54–60.
5. Коровашкина В. А. Совершенствование компонентов цифровой экоси-
стемы предоставления государственных и муниципальных услуг // Вестник нау-
ки. 2022. № 6(51).
С. 86–93.
6. Материалы семинара о работе в Конструкторе цифровых регламентов ФГИС
ФРГУ // Сайт Методической поддержки КЦР.
2022. 24 окт. URL: https://www.kcrinfo.
ru/news.php?id=2250
7. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации: Федер. закон от 30.12.2020 № 509-ФЗ. 2020. 30 дек.; 2023. 4 авг. URL:
http://pravo.gov.ru
8. О внесении изменений в Порядок разработки и утверждения администра-
тивных регламентов предоставления государственных услуг центральными испол-
нительными органами государственной власти Московской области, государствен-
ными органами Московской области: постановление Правительства Моск. области
от 26.10.2022 № 1184/32. 2022. 3 нояб. URL: www.mosreg.ru.
9. О внесении изменений в Распоряжение Правительства РФ от 12.03.2022
№ 486-р: распоряжение Правительства РФ от 29.05.2023 № 1394-р. 2023. 30 мая.
URL: http://pravo.gov.ru
10. О внесении изменения в приказ департамента информатизации и связи
Краснодарского края от 20 февраля 2016 г. № 29 «Об утверждении Перечня госу-
дарственных услуг (функций) Краснодарского края»: приказ департамента инфор-
матизации и связи Краснодарского края от 31.08.2021 № 156. 2021. 1 сент. URL:
http://admkrai.krasnodar.ru
11. О Перечне типовых государственных и муниципальных услуг, предо-
ставляемых исполнительными органами субъектов Российской Федерации, госу-
дарственными учреждениями субъектов Российской Федерации и муниципаль-
ными учреждениями, а также органами местного самоуправления: распоряжение
Правительства РФ от 18.09.2019 № 2113-р; в ред. от 20.06.2023. 2019. 23 сент.; 2023.
21 июня. URL: http://pravo.gov.ru
12. О Порядке разработки и утверждения административных регламентов предо-
ставления муниципальных услуг органами местного самоуправления Азнакаевского
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
Digital Technologies in the System of Public Legal (State-Legal) Relations
Цифровые технологии в системе теоретико-исторических правовых наук
Digital Technologies in the System Theoretical and Historical Legal Sciences
177
муниципального района: постановление Исполнительного комитета Азнакаевского
муниципального района Респ. Татарстан от 04.03.2022 № 59. URL: https://aznakayevo.
tatarstan.ru/poryadok-razrabotki-i-utverzhdeniya.htm
13. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг:
Федер. закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ // Российская газета. 2010. 30 июля. URL:
http://pravo.gov.ru
14. Об утверждении Порядка разработки и утверждения административных
регламентов предоставления государственных услуг исполнительными органами
государственной власти Краснодарского края и о внесении изменений в отдельные
нормативные правовые акты главы администрации (губернатора) Краснодарского
края: постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от
10.10.2022 № 716. 2022. 11 окт. URL: http://admkrai.krasnodar.ru
15. Об утверждении Правил разработки и утверждения административных
регламентов предоставления государственных услуг, о внесении изменений в не-
которые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившими
силу некоторых актов и отдельных положений актов Правительства Российской
Федерации: постановление Правительства РФ от 21.07.2021 № 1228. 2021. 26 июля.
URL: http://pravo.gov.ru
16. Получить методическую поддержку по работе в конструкторе цифровых
регламентов // Служба методической поддержки по работе в конструкторе цифровых
регламентов Федеральной государственной информационной системы «Федеральный
реестр государственных и муниципальных услуг (функций)».
–
URL: https://t.me/
metod_podderzhka_KCR
17. Протокол заочного голосования членов президиума Правительственной
комиссии по цифровому развитию, использованию информационных технологий для
улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности
от 07.07.2022 № 25 // Официальный сайт правительства Рязанской области.
URL:
https://mineconom.ryazan.gov.ru/upload/iblock/a73/Protokol-ot-07.07.2022-N-25.pdf
18. Сивицкая А. В. Бумага все стерпит: есть ли будущее у цифровых законов
в России // Портал «Право.ру». 2023. 19 апр.
URL: https://pravo.ru/story/244219
19. Шаблон услуги «Выдача выписки из единого государственного реестра
объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской
Федерации». Id 302968. Статус «Настройка листа согласования» // ФГИС «ФРГУ
2.0 / Платформа «Конструктор цифровых регламентов» / Шаблоны услуг.
URL:
https://kcr.gosuslugi.ru/kcr/register-service-template/302968/approval-new/setting
20. Amelin R., Channov S., Dobrobaba M., Kalinina L., Kholodnaya
E. Transformation of Legal Personality in the Context of the Development of Modern Digital
Technologies // International Journal of Computer Science and Network Security.
Vol.
22, №.11.
November 2022.
Pp. 294–302.
