153
“O‘zbekistonda yer resurslarini boshqarishning ustuvor yo‘nalishlari: muammo va yechimlar”
Фойдаланилган адабиётлар:
1.
Ўзбекистон Республикаси Президентининг 2020 йил 7
сентябрдаги ПФ-6061-сон( Ер хисоби ва давлат кадастрларини
юритиш тизимини тубдан такомиллаштириш чора-тадбирлари
тўғрисида) ги Фармони.
2.
Ўзбекистон Республикаси Вазирлар Махкамасининг 2018 йил
23 апрельдаги 299-сонли қарори билан тасдиқланган “Маъмурий-
худудий бирликлар чегараларини белгилаш тартиби тўғрисида” даги
низом.
3.
“Ер ресурсларини хатловдан ўтказиш тартиби тўғрисида” ги
низом.
4.
Ўзбекистон Республикасининг «Ер кодекси». Т:Ўзбекистон,
1998 й.
5.
Ўзбекистон Республикасининг қонуни. «Давлат ер кадастри
тўғрисида. Т.:Ўзбекистон, 1998 й.
6.
Чертовицкий А.С., Бозоров А.К., Ихлосов И.И. Ер ва кўчмас
мулкни баҳолаш асослари “Ер ва кўчмас мулкни баҳолаш
асослари”. Тошкент, ТИМИ, 2008 й
7.
Ер участкаларини рўйхатга олишда геодезик ишлар.
http://dx.doi.org/10.26739/2181-9696-2019-4-6
8.
Allanazarov, O., Khikmatullaev, S., Islomov, U. Maintaining the
state cadaster of the territories on the base of remote sensing materials.
E3S Web of Conferences, 2023, 371, 01014.
https://www.scopus.com/record/display.
9.
Milliy hisobot 2023 yil
10.
Интернет маълумотлар.
ВОПРОСЫ УСТОЙЧИВОСТИ
СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И
ТЕНДЕЦИИ ЕГО ТРАНСФОРМАЦИИ
Желясков А.Л. -
к.э.н., доцент, ФГБОУ ВО «Пермский
государственный аграрно –технологический университет имени
академика Д.Н.Прянишникова», Пермь, Россия
Аннотация
: Анализируется недостатки, возникшие в ходе
земельного
реформирования,
последствия
нестабильности
изменения сельскохозяйственного землепользования. Доказана
154
“O‘zbekistonda yer resurslarini boshqarishning ustuvor yo‘nalishlari: muammo va yechimlar”
необходимость соблюдения принципов организации территории,
заложенных в прошлом. Даны предложения по управлению и
достижению устойчивости.
Ключевые слова
:
Земельная
реформа,
устойчивость
землепользования, неиспользуемые угодья, земельная доля,
«собственник по принуждению», государственное управление
Современное использование земель сельскохозяйственного
назначения и их состояние вызывают озабоченность у самых
широких слоев общества. При общем подъеме сельского хозяйства в
стране, ряд регионов нечерноземной зоны испытывает проблемы
развития
аграрной
отрасли.
Зарастание
лесом,
сорной
растительностью, большие площади неиспользуемых угодий
являются сегодня основными признаками неудовлетворительного
землепользования. Это происходит на фоне деградация почв, эрозии.
Так,
например,
в
Пермском
крае
сокращение
числа
сельскохозяйственных
предприятий,
посевных
площадей,
деградация угодий стали типичным явлением. Наряду с этим
деградируют производственная и социальная инфраструктура. По
официальным данным министерства сельского хозяйства края из 2,5
миллионов гектаров сельскохозяйственных угодий используется
лишь 750 тыс. га, или 30% [1]. Нельзя сказать, что эти процессы и
явления остаются без внимания со стороны органов государственной
власти и местного самоуправления. Для подъема сельского
хозяйства на уровне субъектов и на уровне муниципалитетов
разрабатываются программы развития сельского хозяйства.
Государством уделяется достаточно внимания на разработку
целевых программ развития сельского хозяйства и использования
сельскохозяйственных угодий [2,3,4,5 и др.]. При общей
положительной оценке программ отметим, что в них много внимания
уделяется экономике отрасли, но отсутствуют предложения по
совершенствованию современного землепользования. Так из
программных документов исчезли, либо сведены к минимуму
индикаторы использования земель сельскохозяйственного
назначения.
О необходимости ведения государством отчетливой и понятной
собственникам земли земельной политики, необходимости
перспективного видения земельных отношений пишут многие
155
“O‘zbekistonda yer resurslarini boshqarishning ustuvor yo‘nalishlari: muammo va yechimlar”
отечественные ученые. Отметим из них труды А.А. Варламова, В.Н.
Хлыстуна, С.Н. Волкова, В.В. Алакоза и др. [6,7,8,9]. Еще в начале
2000-х годов они в своих трудах говорили о тех недостатках
землепользования,
которые
возникли
в ходе
земельного
реформирования. Недостатки, носящие всеобщий характер
представляли собой нарушение структуры посевных площадей,
несоблюдение
севооборотов,
нарушение
агротехники,
обезличивание в использовании земель и т.д.
Есть необходимость еще раз напомнить о проблемах и их
причинах, которые сдерживают развитие и аграрного сектора, и
развитие сельских территорий. Сегодня многие теоретические
положения рационального землепользования либо забыты, либо не
знакомы современным специалистам. К сожалению, преподаваемые
в высших учебных заведениях теоретические положения
рационального землепользования не находят практического
применения.
Стихийно возникшие негативные процессы в организации
сельскохозяйственного землепользования, несмотря на усилия
государства, с трудом поддаются управлению. Государство,
признавая проблему заброшенных и невостребованных угодий, до
сих пор не может реализовать программ по их эффективному
вовлечению в оборот. Программы социально – экономического
развития сельских территорий так же не могут остановить
стремительного сокращения числа сельских жителей и старения
населения в российской деревне.
Большая часть проблем, возникающих при попытке
сформировать устойчивое сельскохозяйственное землепользование,
возникает вследствие несовершенства правовых и экономических
отношений на местах. Так, например, попытка ряда руководителей
сельскохозяйственных предприятий Пермского края провести
организацию территории землепользования сельскохозяйственного
предприятия на основе разработки проектов, сталкивается с
невозможностью это сделать. Зарегистрированные и используемые
земельные доли собственников периодически меняют арендатора.
Так агрохолдинги, увеличивая посевные площади, предлагают
собственникам угодий более выгодные условия аренды. Те, в свою
очередь, расторгают арендные отношения, заключенные ранее с
другими организациями. Если посмотреть отчеты Министерства
156
“O‘zbekistonda yer resurslarini boshqarishning ustuvor yo‘nalishlari: muammo va yechimlar”
сельского хозяйства Пермского края, то можно увидеть, как
необъяснимо увеличиваются или уменьшаются посевные площади
тех или иных организаций. В границах муниципалитетов ежегодно
создается от одного до трех предприятий (крестьянские- фермерские
хозяйства, ЛПХ и т.д). Примерно такое же их количество
ликвидируется
по
разным
причинам.
В
пригородных
муниципальных
образованиях
земли
ликвидируемых
сельскохозяйственных предприятий меняют вид разрешенного
использования и выставляются на продажу для организации и
ведения садоводства. Возникает парадоксальная ситуация, когда
аграрные предприятия не проявляют интереса к необрабатываемым
землям, тогда как население города скупает земельные участки
сельскохозяйственных угодий, предназначенные для ведения
садоводства. Так, по данным территориального управления по
статистике в границах пригородного Добрянского городского из 16,5
тыс.га сельскохозяйственных угодий в 2021 году было распахано 755
га.
Основной целью земельной реформы, начавшейся в 1990 г.
явилась ликвидация монополии государства на земельные ресурсы,
обеспечение оборота земель, многообразие форм собственности.
Реформа ставила задачу сохранения сельскохозяйственных угодий,
передачу
их
эффективному
собственнику,
организацию
рационального и эффективного землепользования.
Ускоренное, не обеспеченное долгосрочными программами
наделение всех сельских жителей земельными участками положило
начало
разрушению
коллективного
сельскохозяйственного
производства. При этом, мнение потенциальных собственников не
учитывалось. Подавляющее большинство работников коллективных
сельскохозяйственных предприятий, в силу различных причин, не
могли, или не хотели заниматься фермерской деятельностью. В
одночасье более 12 миллионов сельских жителей страны стали
«собственниками по принуждению». Подавляющее большинство их
не было готово к переходу в рыночные условия, их вполне
устраивало положение наемных работников. Кроме этого
необходимость тратить средства на выделение своего участка в
натуре, постановка его на государственный кадастровый учет, не
будучи уверенными в необходимости этой процедуры, не
способствовало развитию и практики, и теории нового
157
“O‘zbekistonda yer resurslarini boshqarishning ustuvor yo‘nalishlari: muammo va yechimlar”
землепользования. Государство же не видело необходимости и не
обладало средствами для межевания огромного числа участков.
Учитывая заявительный принцип постановки на ГКУ это было
невозможно провести в короткие сроки.
На первом этапе реформы предпринимались усилия, на
сохранение крупных землепользований. Собственники получали
документ, дающий право на земельную долю, но не сам участок. С
течение времени они должны были сами определиться с тем, как
распорядиться земельной долей. Недаром федеральный закон «Об
обороте земель сельскохозяйственного назначения» [6,7,7,9] был
принят только через 10 лет после начала проведения первого этапа
реформы. По данным Росреестра из 12 млн. граждан, получивших в
собственность земельные доли к началу 2005 года оформили право
на земельные участки З,3 млн человек или немногим больше
четверти (27,5 %), 4,2 млн. человек или 35% собственников не
воспользовались возможностью распорядиться земельной долей. Из
41,9 млн. га каждый пятый или 19,% остался невостребованным.
Сегодня число бесхозяйных земельных участков возросло
Цели первого этапа реформы, в целом, были достигнуты.
Вместо сельскохозяйственного предприятия, обслуживающего
единое землепользование, появилось множество земельных долей,
принадлежащих разным собственникам. Так, в границах бывших
совхозов и колхозов Пермского края одновременно существовало от
трехсот до тысячи долей, собственники которых имели разное
видение того, как ими распорядиться. Некоторые хотели продать
свой земельный участок, другие сдать в аренду, третьи вести личное
подсобное хозяйство. Но большая часть собственников не
представляла, что можно делать со своей земельной долей.
Появление многочисленных собственников земельных долей без
ясного плана распоряжения ими не внесло ясности в земельные
отношения, а только запутало их.
В то же время, отсутствие прав на землю у реорганизованных
предприятий
дало
им
значительную
свободу
действий.
Неопределенность прав собственников позволяла использовать
угодья без заключения договоров аренды, либо прописывать заранее
выгодные для себя арендные условия. При этом учет
обрабатываемых земель не подвергался серьезному контролю.
Сельскохозяйственные организации продолжали обрабатывать
158
“O‘zbekistonda yer resurslarini boshqarishning ustuvor yo‘nalishlari: muammo va yechimlar”
принадлежавшие им ранее земли «по обычаю», т.е обрабатывались
те земли, которые принадлежали им раньше. В результате угодья
фактически потеряли собственников, поскольку собственники
(физические лица) не имели представления о том, какие именно
участки ему принадлежат, где они расположены и какова их
качественная характеристика. Не все задачи, поставленные
реформой были решены в полной мере. Автор, ни в коей мере не
принижая грандиозности и масштабности проведенных работ по
реализации основных положений земельной реформы, считает
необходимым отметить, что новаторские идеи передачи земель в
частную собственность строились на старом фундаменте. Прежде
всего, было признанно незыблемым отнесение земель к той или иной
категории. А, тем не менее, необходимость ревизии земель
сельскохозяйственного назначения была очевидна. Необходимо было
исключить из состава этих земель, равно как и из раздела на паи
низкопродуктивные, деградированные участки. Они перестали
обрабатываться
в
первую
очередь.
Кроме
этого
сельскохозяйственные предприятия, приобретя хозяйственную и
экономическую самостоятельность, лишились необходимости
выполнять плановые задания. А, фактически, лишились
государственной поддержки. Сокращение производства продукции
вызвало рост безработицы и, как следствие, сокращение площадей
обрабатываемых земель. В результате того, что земельные доли не
были оформлены надлежащим образом, не выделены в натуре,
начался самовольный захват земель, участились земельные споры.
Сельскохозяйственные предприятия окончательно лишились границ.
Сделанная ставка на развитие фермерского хозяйства не оправдала
надежд.
Необязательность закрепления за сельскохозяйственным
предприятием конкретных земельных участков была юридически
закреплена Указом президента от 7.03.1996 г. «О реализации
конституционных прав граждан на землю». Указ позволял сдавать в
аренду не земельный участок, а земельную долю, без всяких
качественных или иных характеристик, за исключением указания
площади. На основании указа произвольно менялось расположение
арендуемых земель. Создалась ситуация, не позволяющая
определить
чья
конкретно
земля
используется
сельскохозяйственными организациями. Как считают специалисты,
159
“O‘zbekistonda yer resurslarini boshqarishning ustuvor yo‘nalishlari: muammo va yechimlar”
на основании этого указа возникли крупные агрохолдинги,
использующие только лучшие земли. В таблице 1
дана сравительная
характеристика
возможностей,
прав
и
обязанностей
сельскохозяйственных предприятий до и после реформы.
Таблица1.
Сравнительная
характеристика
сельскохозяйственных предприятий в России до и в результате
реформирования
Отличительные особенности сельскохозяйственных предприятий
Сельскохозяйственные предприятия
(колхозы и совхозы), существовавшие
до 1991 года
Сельскохозяйственные предприятия,
возникшие в результаты земельного
реформирования (после 1991 г.,
начальная стадия)
Земли
в
государственной
собственности.
Единое
землепользование
сельскохозяйственного предприятия.
Высокий
уровень
контроля
со
стороны
государства
за
использованием и охраной земель.
Обязательные планы производства и
гарантированная
закупка
сельскохозяйственной продукции. со
стороны государства
В составе землепользования земли
населенных
пунктов,
колхозных
лесов.
Обязательные для использования
проектные документы, направленные
на рациональное неистощительное
использование продуктивных
сельскохозяйственных земель.
Ликвидирована
государственная
монополия
на
земельную
собственность Угодья разделены на
земельные доли без выдела в натуре.
Необязательность закрепления за
сельскохозяйственным предприятием
конкретных земельных участков.
Сельскохозяйственные организации
обрабатывают землю на правах
аренды. Низкопродуктивные угодья
выведены из хозяйственного оборота.
Контроль за использованием земли
отсутствует. Ликвидирован госзаказ
на производство продукции. Нет
гарантированного
сбыта.
Земли
населенных пунктов и лесные земли
переданы в отдельные категории. Не
соблюдение
требований
охраны
земель.
Деградация,
ухудшение
плодородия
происходит
без
последствий
для
собственников
земельных участков, арендаторов.
На рисунке 1 представлена современная модель использования
земель в границах бывших совхозов и колхозов. Такое положение
типично для сельскохозяйственных предприятий Пермского края, да
и всей нечерноземной зоны России. Отметим, что многообразие
видов земельных участков в границах некогда единого
сельхозпредприятия не способствует перспективной организации
территории угодий.
160
“O‘zbekistonda yer resurslarini boshqarishning ustuvor yo‘nalishlari: muammo va yechimlar”
Очевидно, что такое многообразие вариантов распоряжения
угодьями и отсутствие единой цели не способствует ни
рациональному
использованию
земель,
ни
устойчивости
землепользования, а разработка проектов землеустройства просто
невозможна.
Охарактеризуем наиболее характерные явления и проблемы
современного землепользования:
- на практике ликвидировано понятие «устойчивое
землепользование»,
хотя
теоретически
устойчивость
землепользования продолжает оставаться основополагающим
условием рационального использования земель. Хозяйствующие
субъекты, в основном, используют земли на правах коллективно-
долевой или совместной собственности, постоянного пользования,
аренды. Нередки случаи использование угодий без оформления прав
аренды или пользования. Это относится в невостребованным
земельным долям. Поэтому сегодня невозможно сказать, сколько и
какие
площади
угодий
входят
в
состав
конкретного
сельскохозяйственного землепользования;
Рисунок 1. Модель современного сельскохозяйственного
землепользования в границах бывших сельскохозяйственных
предприятий (колхозов и совхозов).
ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ ВЫДЕЛЕННЫЕ В НАТУРЕ И
ПОСТАВЛЕННЫЕ НА
ГКУ
УЧАСТКИ, НАХОДЯЩИЕСЯ В ОБЩЕЙ ДОЛЕВОЙ
СОБСТВЕННОСТИ НЕ СТОЯЩИЕ НА
ГКУ
Используемые
сельскохозяйс
твенными
организациям
и на праве
аренды
Используемые
в личном
подсобном
хозяйстве
граждан
Земельные
участки
крестьянских
(фермерских)
хозяйств
Используемые
сельскохозяйст
венными
организациями
на праве
аренды
Используемые
невостребованные земельные
доли,
без оформления
права аренды
На праве
аренды
Неиспользуем
ые земельные
доли
Используемые
для
организации
СНТ или
ведения
садоводства
Неиспользуемые
земельные участки
161
“O‘zbekistonda yer resurslarini boshqarishning ustuvor yo‘nalishlari: muammo va yechimlar”
-
нарушены
устойчивость
и
компактность
сельскохозяйственного землепользования, появление недопустимых
недостатков землепользования (дальноземелье, чересполосица,
вклинивания, мелкоконтурность и т.д.);
- отсутствие понятия «граница землепользования». При
использовании этого термина обязательно необходимо уточнение о
каком периоде времени или годе отчетности идет речь. Отсутствие
бесспорности использования того или иного земельного участка или
боли, что приводит к земельным спорам, и не способствует
соблюдению гарантий и прав земельной собственности;
- самовольный захват, незаконное предоставление и изъятие
земель;
- при переводе земель сельскохозяйственного назначения в
другие категории не проводится должного обоснования;
- сельскохозяйственные организации до сих пор не имеют хотя
бы приблизительных границ обрабатываемых площадей угодий;
- граждане не знают границ и местоположения своих
земельных участков.
-продолжается разрушение инженерной инфраструктуры
(внутрихозяйственных дорог, лесозащитных полос, мелиоративных
систем и оборудования и т.д.). Конечно, усилиями, включающими и
материальное стимулирование вовлечения в оборот неиспользуемых
земель, удается сохранять часть угодий от зарастания, увеличивать
посевные площади. Но, необходимость соблюдения земельного
законодательства не исключает необходимости соблюдения
основополагающих принципов организации сельскохозяйственного
землепользования, разработанных в прошлом.
Не вызывает сомнения, что безотлагательно пора вернуться к
ряду основополагающих принципов землеустройства, таких как
принцип устойчивости землепользования, принцип оптимального
размера землепользования, принцип рационального использования и
охраны земель. О необходимости соблюдения этих принципов
говорили основоположники создатели теории социалистического
землеустройства, такие как С.А. Удачин, М.А. Гендельман, В.Д.
Кирюхин. При этом под понятием «устойчивость землепользования»
однозначно понималось «объективно обусловленное сохранение в
течение длительного времени площади землепользования в
неизменных границах» [10] Меры, обеспечивающие устойчивость
162
“O‘zbekistonda yer resurslarini boshqarishning ustuvor yo‘nalishlari: muammo va yechimlar”
сельскохозяйственного землепользования, а, следовательно и рост
сельскохозяйственного производства кроются в единстве правовых,
экономических, социальных и экологических мероприятий. Прежде
всего, необходимо усиление государственного влияния на
стимулирование производства сельскохозяйственной продукции за
счет обеспечения особых условий и льгот юридическим лицам и
инвесторам, вовлекающим неиспользуемые и заброшенные земли в
оборот. Правовые мероприятия должны обеспечить систему таких
мер, которые позволили бы в течение длительного времени (хотя бы
на период действия севооборотов) сохранить неизменными площади
землепользования
сельскохозяйственного
предприятия
в
установленных границах.
Учитывая то, что сельскохозяйственная отрасль, ее развитие и
успехи зависят от наличия трудовых ресурсов, демографического
потенциала села, социального развития сельских территорий
необходима интеграция программ и прогнозов развития
сельскохозяйственной отрасли в программы социального развития
территорий. Как показал опыт, отдельно решаемые реализуемые
программы на дают должного комплексного эффекта. Необходимо
использовать принципы организации территории, заложенные в
прошлом отечественными учеными, способствовать внедрению
современных научных рекомендаций. Очевидна необходимость
обновления почвенных карт, других материалов, полученных в
прошлом, организация эффективного мониторинга угодий.
Совершенствование сложившейся системы землепользования
составляет только незначительную часть большого комплекса
мероприятий, который должен быть реализован и направлен на
эффективное использование и охрану земель сельскохозяйственного
назначения. Очевидна необходимость создания системы управления
земельными ресурсами на государственном уровне. Это особенно
необходимо сегодня, для обеспечения устойчивого развития России
в условиях непростой системы мирового развития.
Список литературы
1. Государственный (национальный) доклад о состоянии и
использовании земель в Российской Федерации в 2019 году –
[Электронный ресурс] – Официальный сайт Росреестра. – URL:
https://rosreestr.gov.ru/ (дата посещения: 09.03.2021).
163
“O‘zbekistonda yer resurslarini boshqarishning ustuvor yo‘nalishlari: muammo va yechimlar”
2. Распоряжение Правительства РФ от 2 февраля 2015 года N 151-р.
Стратегия устойчивого развития сельских территорий Российской
Федерации на период до 2030 года.
3. Распоряжение Правительства РФ от 3 марта 2012 года N 297-р
Основы государственной политики использования земельного фонда
Российской Федерации на 2012-2020 годы.
4. Постановление Правительства РФ от 31 мая 2019 года N 696
Государственная программа Российской Федерации "Комплексное
развитие сельских территорий".
5. Распоряжение Правительства РФ от 3 марта 2012 года N 297-р
Основы государственной политики использования земельного фонда
Российской Федерации на 2012-2020 годы.
6. К 30-летию начала современной аграрной реформы С.Н. Волков,
В.Н. Хлыстун, А.А. Фомин
7. Государственное регулирование земельных отношений / А. А.
Варламов [и др.]. — Москва : Колос, 2000. — 264 с
8. Хлыстун В.Н., О доктрине земельной политики в Российской
Федерации. //Землеустройство, кадастр и мониторинг земель № 6
2020. 2020;6.
9. Алакоз В. В., Использовать низкодоходные сельскохозяйственные
земли Нечерноземья. Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
№12 2021. 2021;12.
10. Землеустроительное проектирование. Под ред. В.Д. Кирюхина.
М., «Колос», 1976, 528 с.
O’RMON XО‘JАLIGI KАRTАLАRINI YАRАTISHNING
ZАMОNАVIY USLUBLАRI
Jurayev K.H. -
doktorant, TIQXMMI MTU
Annotatsiya:
O’rmon xо‘jаligi kаrtаlаrini yаrаtishda zаmоnаviy
usul va uslublari yoritilib o’tilgan.
Kalit so’zlar:
O’rmon, xо‘jаlik, kаrtа, mаsоfа, tаsvir, GPS, surat.
Mаsоfаdаn zоndlаsh mаtеriаllаrini vizuаllаshtirishdа аsоsаn
kо‘rinаdigаn diоpаzоndа оlingаn surаtlаrdаn fоydаlаnilаdi. Ushbu
surаtlаrni оlishdа bеlgilаngаn tеxnikаviy tаlаblаrgа muvоfiq yеr
