Жамият
ва
инновациялар
–
Общество
и
инновации
–
Society and innovations
Journal home page:
https://inscience.uz/index.php/socinov/index
Prospects for improving the activities of the offices of the
Oliy Majlis of the Republic of Uzbekistan
Doniyor ABDUKADIROV
1
Tashkent State University of Law
ARTICLE INFO
ABSTRACT
Article history:
Received May 2023
Received in revised form
15 June 2023
Accepted 25 June 2023
Available online
15 July 2023
The article contains information about the positive
experience of building and operating their apparatuses revealed
in the course of the study of the parliaments of foreign
countries. The author, in particular, identified the main areas of
activity of the apparatuses of the parliaments of foreign
countries and carried out their comparative analysis, on the
basis of which the directions useful for further improvement of
the apparatuses of the chambers of the Oliy Majlis of the
Republic of Uzbekistan were identified.
2181-
1415/©
2023 in Science LLC.
DOI:
https://doi.org/10.47689/2181-1415-vol4-iss5/S-pp395-402
This is an open access article under the Attribution 4.0 International
(CC BY 4.0) license (https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/deed.ru)
Keywords:
apparatus of the parliament,
members of the
parliamentary apparatus,
Oliy Majlis of the Republic of
Uzbekistan,
the status of civil servants,
personal assistants
(legislative and
administrative),
consultants.
O‘zbekiston
Respublikasi
Oliy
Majlisi
palatalari
apparatlari faoliyatini takomillashtirish istiqbollari
ANNOTATSIYA
Kalit so‘zlar
:
parlament xodimlari,
O‘zbekiston
Respublikasi Oliy Majlisi,
davlat xizmatchilari
maqomi,
shaxsiy yordamchilar
(qonunchilik va ma’muriy)
,
maslahatchilar.
Mazkur maqolada xorijiy mamlakatlar parlamentlarini
o‘rganish jarayonida aniqlangan apparatlarni qurish va ulardan
foydalanishning ijobiy tajribasi haqida ma’lumotlar taqdim
etilgan. Muallif tomonidan, xususan, xorijiy davlatlar
parlamentlari apparati faoliyatining asosiy yo‘nali
shlari
o‘rganildi, ularning qiyosiy tahlili o‘tkazildi, shu asosda
O‘zbekiston Respublikasi Oliy Majlisi palatalari apparatini
yanada takomillashtirish uchun foydali yo‘nalishlar haqida
fikrlar bayon etildi.
1
PhD in Law, Independent researcher, Constitutional Law Department, Tashkent State University of Law.
Жамият
ва
инновациялар
–
Общество
и
инновации
–
Society and innovations
Special Issue
–
05 (2023) / ISSN 2181-1415
396
Перспективы
совершенствования
деятельности
аппаратов
Палат
Олий
Мажлиса
Республики
Узбекистан
АННОТАЦИЯ
Ключевые слова:
аппарат парламента
,
сотрудники аппарата
парламента
,
Олий Мажлиса Республики
Узбекистан
,
статус государственных
служащих
,
личные помощники
(законодательные и
административные)
,
консультанты.
Статья содержит информацию о выявленном в ходе
исследования
парламентов
зарубежных
стран
положительном опыте построения и деятельности их
аппаратов. Автором, в частности, выявлены основные
направления
деятельности
аппаратов
парламентов
зарубежных стран, проведен их сравнительный анализ, на
базе которого выделены направления, полезные для
дальнейшего совершенствования аппаратов палат Олий
Мажлиса Республики Узбекистан.
Предпринятая в настоящем исследовании попытка научно
-
практического
изучения деятельности
аппарата парламента на практике охваченных в нем стран
с развитым парламентаризмом и стран, в которых парламетаризм имеет
относительно скромный по давности срок своего развития, позволяет сделать
выводы о позитивном опыте, целесообразным к применению в аппарате
национального парламента (Олий Мажлис).
Во
-
первых, значительная численность персонала аппарата, создаваемого при
комитетах
парламентов
зарубежных
стран,
позволяет
проводить их
специализацию по таким направлениям деятельности, как:
–
поддержание контактов с исполнительной властью и заинтересованными
группами, что особенно актуально для президентских и полупрезидентских стран,
где законодательная власть отделена от исполнительной и парламентарий не
совмещает свой мандат с портфелем члена правительства, поэтому не управляет
ресурсами правительства для получения необходимой в законотворчестве и
контрольно
-
аналитической деятельности информации. Например, в США часть
персонала Конгресса просто специализирована на поддержании контактов с
исполнительной властью; эти люди ежедневно встречаются с людьми из
администрации Президента и отдельных ведомств. Через этот канал в большой
мере происходит согласование позиций законодателей и исполнительной власти.
Разумеется, контакты вспомогательного аппарата служат лишь
для подготовки
контактов на политическом уровне –
между законодателями и руководителями
исполнительных органов. Подготовка таких контактов, осуществленная
вспомогательным аппаратом, способствует их успеху, который выражается в
принятии парламентом (его палатой) соответствующей резолюции (закона).
Аппараты обеих ветвей власти выступают как бы невидимой соединительной
тканью для разделенных ветвей власти. Такое взаимодействие позволяет
согласовывать позиции на более ранних стадиях подготовки законодательных
решений и на более низких уровнях, где конфликты менее ощутимы и легче
разрешаются;
Жамият
ва
инновациялар
–
Общество
и
инновации
–
Society and innovations
Special Issue
–
05 (2023) / ISSN 2181-1415
397
–
еще одно направление деятельности аппарата парламента –
контакты с так
называемыми группами интересов: профсоюзами, организациями фермеров,
предпринимателей, экологов и др. Эти контакты могут осуществляться как через
лоббистов, так и непосредственно. С учетом того, что в Узбекистане институт
лоббистов не имеется, целесообразно данный вид взаимодействия осуществлять
посредством аппарата при комитетах палат национального парламента;
–
взаимодействие со средствами массовой информации для проведения
пресс
-
конференций, брифингов и других мероприятий, связанных с освещением
деятельности соответствующего комитета;
–
работа над законопроектами, включающая их составление, доработку
перед процедурами чтений в парламенте, в т.ч. составление сопоставительных
таблиц;
–
организация рабочих заседаний соответствующих комитетов.
Штат парламентских служб аппарата (администрация, бюро, секретариат,
канцелярия и т.п.) в странах с развитым парламентаризмом достаточно
многочислен. В частности, в Конгрессе США, на 435 депутатов, и 100 сенаторов
приходится около 11
000 сотрудников аппарата, в Великом Национальном
собрании Турции на 600 депутатов –
около 5
000 сотрудников аппарата, в Палате
общин британского парламента, на 650 депутатов –
около 2
500 сотрудников
аппарата, Государственной Думе Российской Федерации, на 450 депутатов –
около
1
482 сотрудников аппарата, в Парламенте Австрии, на 245 депутатов –
свыше
400 сотрудников аппарата.
В этой связи, видится прагматичным предложение исследователя
Аббосхонова
Т.Х. по увеличению пропорционального соотношения сотрудников
аппаратов палат Олий Мажлиса Республики Узбекистан, поскольку на сегодня в
аппарате Сената штатная численность сотрудников составляет
99 единиц, в
Законодательной палате –
95 единиц, что, при переводе на соотношение между
парламентарием и сотрудником аппарата, показывает следующее: на каждого
депутата Законодательной палаты приходится 0,63 сотрудника аппарата, а на
каждого сенатора –
0,
99. Следовательно, этот показатель превышает по сравнению
с национальным парламентом Узбекистана в США –
в 116 раз, в Турции –
в 53 раза,
в Палате общин Великобритании –
в 27 раз, Государственной Думе России –
в 16 раз, в Австрии –
в 4 раза.
Во
-
вторых, в большинстве случаев статус служащих, работающих в
аппаратах парламентов, как рассмотренных в настоящем исследовании стран
дальнего зарубежья (Великобритания, Франция, Канада), так и ближнего
зарубежья (Казахстан, Кыргызстан, Украина и Грузия), приравнивается к статусу
государственных служащих, занятых в органах исполнительной власти. Однако,
регламенты парламентов отражают специфические особенности статуса
сотрудников аппаратов парламентов. В этой связи, так же, как и другие
государственные служащие, работники аппарата парламента, как правило,
проходят конкурс при поступлении на работу. Их финансирование, как и всего
парламента (его палаты), осуществляется по особой статье бюджета, которая
устанавливается парламентом (соответствующей его палатой) на основании
расчета (калькуляции) его расходов, в том числе на деятельность администрации.
Жамият
ва
инновациялар
–
Общество
и
инновации
–
Society and innovations
Special Issue
–
05 (2023) / ISSN 2181-1415
398
В
-
третьих, в зарубежных парламентах с президентской формой, в частности,
США, типичная структура персональных помощников депутатов включает
законодательных помощников, занимающихся анализом законопроектов,
написанием речей депутатов и подготовкой иных документов, объясняющих
позицию парламентария по тем или иным вопросам, а также административных
помощников, выступающих от имени соответствующего парламентария в
отношениях с его коллегами, избирателями и представителями заинтересованных
групп. Зачастую, благодаря постоянному выполнению подготовительной работы,
узкой специализации помощники оказываются более осведомленными в вопросах
парламентской процедуры, конкретных юридических формулировок и по другим
специальным проблемам, чем депутаты. В целом же, штат помощников,
секретарей, агентов в значительной степени усиливает возможности депутатов в
осуществлении ими своих депутатских обязанностей, поддержании постоянных
двусторонних
контактов с избирателями. Значительная численность и
специализация этого персонала в определенных сферах деятельности,
характерные, прежде всего для президентских республик, позволяют, кроме того,
профессионально и компетентно решать, как проблемы конкретных избирателей,
так и избирательного округа в целом.
Личные помощники и секретари замыкаются на своего парламентария и
работают автономно. Он сам определяет их задачи и функции.
Принципы комплектования этого персонала разнятся, как и его численность.
В некоторых странах (например, в Аргентине, Италии, Австрии) личных
помощников нанимает парламентарию фракция, в которую он входит (очевидно,
чтобы гарантировать устойчивость его политических позиций), а не он сам. Если в
Австралии установлено фиксированное число помощников, которых может нанять
парламентарий, то в США, Франции, Германии парламентарию выделяется
определенная сумма, в пределах которой он может нанимать себе необходимый
персонал. Обычно определенные помощники занимаются анализом и
составлением законопроектов, написанием речей и подготовкой документов,
обосновывающих позицию парламентария по конкретному вопросу.
Кроме помощников парламентарию помогают также один
-
два
технических
секретаря.
Институт личных помощников получил свое оформление и практике
национального парламента Узбекистана, но относительно недавно: Законом
Республики Узбекистан от 14 октября 2021 года № ЗРУ–722, которым Закон
Республики Узбекистан «О статусе депутата Законодательной палаты и члена
Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан» был дополнен статьей
94(Помощник депутата). Анализ данной статьи показывает, что круг полномочий
помощника депутата в основном состоит из функций, обеспечивающих связь
депутата с политической партией, выдвинувшей его кандидатом в депутаты, с
координацией работы по обращениям в избирательном округе, информированием
избирателей округа о деятельности депутата.
Таким образом, депутаты Законодательной палаты на данный момент
имеют
некое
подобие
административных
помощников,
упомянутых
выше, выполняющих больше организационно
-
техническое содействие по
взаимоотношению с избирателями, тогда как было бы целесообразно рассмотреть
Жамият
ва
инновациялар
–
Общество
и
инновации
–
Society and innovations
Special Issue
–
05 (2023) / ISSN 2181-1415
399
возможность укомплектования депутатов, также и
законодательными
помощниками, задействованными в аналитической работе по проектам законов,
находящихся в производстве депутата, включающей сбор, обработку нужной
информации с возможностью подготовки проектов докладов.
Кроме того, институт помощника, как административного, так и законодательного,
на наш взгляд, подлежит учреждению также и в Сенате Олий Мажлиса.
В
-
четвертых, трудно переоценить содействие деятельности парламентариев
так называемых консультантов. Это, как правило, ведущие ученые, инженеры,
промышленники, генералы и другие крупные
специалисты, обеспечивающие
интеллектуальное и научное обоснование законодательной деятельности.
Они
следят за политикой, проводимой различными институтами в различных сферах,
за тенденциями развития законодательства, изучают его последствия.
Значительная часть консультантов сосредоточена в исследовательских службах
парламента, а также в органах и учреждениях, действующих при парламентах,
однако эти службы, органы и учреждения выполняют перспективные задачи,
обременены заданиями органов парламента (Бюро, Президиума, комитетов и
комиссий) и часто не могут давать текущие экспертизы и тем более отвечать на
запросы отдельных парламентариев.
Поскольку услуги консультантов стоят очень дорого, отдельные
парламентарии и даже подчас комитеты (комиссии) обычно не держат их в штате, а
заказывают разовые экспертизы в пределах финансовых возможностей
соответствующего комитета (комиссии). Особая роль принадлежит консультантам
по отношениям с государственными органами. Это, как правило, специалисты в
области управления, финансов, юриспруденции. Многие из них –
бывшие
парламентарии, сотрудники правительственного аппарата, знающие весь механизм
отношений изнутри, обладающие к тому же связями с бывшими коллегами.
Если брать необходимость в консультантах на примере британской Палаты
общин, то с учетом, того, что постоянный персонал аппарата комитетов составляет
три –
четыре человека: один или два клерка палаты, помощник и секретарь и
кроме людей, занимающихся секретарской и машинописной работой, постоянные
комитеты обычно не имеют никакого другого персонала, в качестве компенсации
за столь скудное обеспечение вспомогательным аппаратом они имеют
возможность прибегать к услугам консультантов.
Практика национального парламента: Олий Мажлиса –
в этом направлении
на сегодня ограничена созданием при комитетах его палат постоянно
действующих экспертных групп, состоящих из специалистов отрасли, на которой
специализируется соответствующий комитет, привлекаемых к деятельности этих
экспертных групп на общественных началах, что, на наш взгляд, видится
малоэффективным, поскольку отсутствие финансовой составляющей является
показателем неэффективной мотивации по желанию включения в состав таких
групп квалифицированных специалистов, соответственно, будет отрицательно
сказываться на результатах их деятельности. Другими словами, это имеет
формальный характер, когда такие группы формируются при комитетах лишь для
«видимости» привлечения квалифицированных специалистов отрасли, которые,
по сути, весьма пассивно участвует в работе комитетов над законопроектами, а в
контрольно
-
аналитической деятельности их участие не наблюдается вовсе.
Жамият
ва
инновациялар
–
Общество
и
инновации
–
Society and innovations
Special Issue
–
05 (2023) / ISSN 2181-1415
400
В
-
пятых, обеспечение церемониальных обязанностей по обслуживанию
спикера и обеспечение соблюдения вопросов безопасности возлагается в
парламентах некоторых зарубежных стран (Великобритания, Канада) на
Парламентского пристава, который:
–
обеспечивает порядок и безопасность в Палате общин, на галереях для
публики и в комитетах на территории и в зданиях, занимаемых Палатой общин,
контроль за входом и допуском на эти территории, а также за организацией
экскурсий;
–
предоставляет консультации, осуществляет контроль за распределением
площадей, занимаемых Палатой общин, включая резервирование помещений для
работы комитетов, проведения конференций и
интервью;
–
обеспечивает места для парковки автомобилей, а также предоставляет
иные офисные услуги, в том числе, почтовые, прачечные, обеспечение депутатов и
их аппарата газетами и канцтоварами по самым выгодным ценам;
–
рассматривает заявления и обеспечивает соблюдение мер безопасности
при изготовлении пропусков, как с фотографической карточкой, так и разовых;
–
обеспечивает качественное осуществление работ по строительству новых
зданий, техническому обслуживанию, реставрации, меблировке, отоплению,
освещению, вентиляции и уборке через Дирекцию строительства со строгим
соблюдением графика и без превышения сметы;
–
обеспечивает эффективными и рациональными средствами связи, а также
предоставляет депутатам, их аппарату и управлениям Палаты общин
консультаций
по использованию информационных технологий и по смежным
вопросам через Дирекцию парламентской коммуникационной службы.
В подчинении парламентского пристава находятся:
1.
Директор службы безопасности, ответственный за безопасность, охрану,
поддержание порядка.
2.
Начальник службы дорожного движения, ответственный за внешнее
патрулирование, организацию безопасного передвижения.
3.
Начальник службы эксплуатации, ответственный за уборку помещений,
перевозку и установку оборудования, переработку отходов.
Обеспечение безопасности в палатах Олий Мажлиса на сегодня осуществляется
службой вневедомственной охраны войск Национальной гвардии Республики
Узбекистан, которая является органом исполнительной власти, в связи с чем, в
перспективе, по аналогии с зарубежными парламентами, целесообразно рассмотреть
вопрос учреждения собственной парламентской службы безопасности, подчиняемой
его руководящим органам (должностным лицам).
В
-
шестых, так называемые исследовательские (аналитические) службы
(название обобщенное) парламентов, деятельность которых направлена на
решение крупных проблем, требующих координации ресурсов нескольких
комитетов, создаются, как правило, при парламентских библиотеках, в связи с чем,
имеют в своем распоряжении значительные книжные фонды, периодические
издания, исследования и другие источники информации. Они располагают
достаточными средствами и возможностями для проведения самостоятельных
исследований по наиболее значимым проблемам экономики, законодательства,
государственной службы, проведения экспертных оценок и обеспечения депутатов
Жамият
ва
инновациялар
–
Общество
и
инновации
–
Society and innovations
Special Issue
–
05 (2023) / ISSN 2181-1415
401
информацией из независимых и достоверных источников. В некоторых странах
(Великобритания) доступ к этой информацией лицам, не работающим в
парламенте или правительстве, ограничен.
Большинство парламентских библиотек мира
располагают штатом
немногим более 20 человек. Профессиональный штат исследовательских служб
колеблется от одного человека (Фиджи, Габон, Маврикий, Уганда) до 847 человек
(на 772 депутата) в Японии и более 4 тыс. человек –
в США. В целом же,
исследовательские службы парламентов развиваются быстрыми темпами. В США,
например, Исследовательская служба конгресса в 1945
г. насчитывала всего
45 человек, к 1955
г. это число увеличилось до 130 человек, а в настоящее время
превысила 4 тыс. человек.
По мнению авторитетных исследователей, существует тесная и неразрывная
связь между уровнем развития парламентских, исследовательских служб и
реальной эффективностью деятельности законодательных органов власти, а
также
степенью
независимости
законодательной
власти
от
власти
исполнительной.
На еще более высоком уровне развития исследовательских служб
законодательная власть может превратиться из информированной в независимую.
Для этого требуется, чтобы исследовательские службы были в состоянии
разработать для парламента собственные базы данных по ключевым проблемам и
компьютерные модели, а также осуществлять долгосрочное прогнозирование,
детально прорабатывать варианты развития политической и экономической
ситуации и оценивать возможные последствия принятия или отклонения
различных законопроектов.
Если парламентарий решает внести законопроект, аналитики из
исследовательской службы могут помочь законодателю (либо его или ее
сотрудникам) прояснить цели законопроекта, выявить вопросы, которых он,
возможно, касается, определить альтернативные пути их разрешения, оценить
достоинства и недостатки каждого варианта, проконсультироваться с
профессиональными правовыми редакторами парламента (одной из его палат),
так как они переводят политические решения парламентария на язык
формального законодательства, разработать информацию и аргументы в
поддержку законопроекта, предугадать возможную критику законопроекта и
ответы на нее. В ходе всего этого процесса сотрудники исследовательских служб
никогда не дают советов парламентариям о том, что им
следует делать. Помощь,
оказываемая исследовательской службой, преследует цель помочь самим
парламентариям решить, что и как они хотят сделать, и понять потенциальные
последствия своих решений.
В этой связи, с учетом того, что в Положении об аппарате Законодательной
палаты и Положении об аппарате Сената вопрос парламентской библиотеки нашел
лишь небольшое упоминание как о создании таковой соответственно для
депутатов и работников аппарата Законодательной палаты и в Сенате,
преобразование
этого
структурного
подразделения
в
полноценную
исследовательскую службу имеет благоприятную перспективу для эффективного
информационно
-
аналитического обеспечения деятельности парламентариев.
Жамият
ва
инновациялар
–
Общество
и
инновации
–
Society and innovations
Special Issue
–
05 (2023) / ISSN 2181-1415
402
В
-
седьмых, для более широкого и непосредственного ознакомления с
деятельностью парламента как института высшей представительной власти, в
аппарате парламента (например, Канады) могут функционировать подразделения
по образовательным программам и экскурсиям, имеющие в своем распоряжении
материалы, помогающие учителям школ
разъяснять роль парламента в жизни
страны. В штате таких подразделений, как правило, есть сотрудник, в обязанности
которого входит подготовка рекомендаций для парламентариев, выступающих
перед учениками школ. Подобное подразделение аппарата парламента проводит
экскурсии по зданиям парламента, принимает заявки на посещение внутренних
помещений, в т.ч. залов. Сами парламентарии могут бронировать места на
галереях для групп посетителей (школьников, взрослых, инвалидов,
передвигающихся в колясках).
Полезно внедрение подобного структурного подразделения в деятельность
аппаратов палат Олий Мажлиса, что, на наш взгляд, будет положительно
способствовать формированию в сознании граждан правильного понимания
института представительной власти, «ощущать» в непосредственном контакте
законотворческий процесс с приобретением практических знаний о процессах,
которые происходят в парламенте.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЕ ССЫЛКИ:
1.
T.X.Abbosxonov / Oʻzbekiston Respublikasi Oliy Majlisi palatalari faoliyatini
axborot-
tahliliy taʼminlashnin
g tashkiliy-huquqiy asoslarini takomillashtirish. T
–
2021. . /
дисс.на соискание уч.ст. д.ф.ю.н. С. 157.
2.
Осавелюк
А.М.
Понятие
и
правовой
статус
вспомогательных
государственных органов. С
-
П., М.: Лань, 2019. С. 156 –
157.
3.
Положения об аппарате Законодательной палаты Олий Мажлиса
Республики Узбекистан, утвержденное Постановлением Кенгаша Законодательной
палаты от 19 января 2021 г. № 709 и п. 17 Положения об Аппарате Сената –
Постановлением Кенгаша Сената от 10 сентября 2015 г. № ПК–
40
–
III
4.
Nurmatjon o‘g‘li B. J
. RIGHTS TO EDUCATION IN DEVELOPED
COUNTRIES’CONSTITUTIONS //Conferencea. –
2022.
–
С
. 176-179.
5.
https://studme.org/65504/pravo/struktura_parlamenta_organizatsiya_palat.
