ACADEMIC RESEARCH IN MODERN SCIENCE
International scientific-online conference
93
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИНСТИТУТА
ОТМЕНЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ АКТОВ
Асадов У.А.
Студент магистратуры
Ташкентский государственный
Юридический Университет
100047. г. Ташкент, ул. Сайилгох, 35
+998 97 399 13 57
https://doi.org/10.5281/zenodo.15307479
Аннотация:
Данная статья посвящена сравнительно-правовому
анализу института обжалования административных актов на примере
Федеративной Республики Германия, Республики Польша и Республики
Узбекистан. Рассматриваются как общие черты, так и существенные
различия в правовом регулировании административного обжалования в
указанных странах, включая досудебные и судебные процедуры, сроки,
порядок подачи и рассмотрения жалоб, а также правовые последствия.
Особое внимание уделяется опыту Германии и Польши в контексте
возможного совершенствования законодательства Республики Узбекистан
в данной сфере. Статья представляет интерес для специалистов в области
административного права, юристов, исследователей и всех, кто
интересуется вопросами защиты прав граждан и юридических лиц в
отношениях с публичной администрацией.
Ключевые слова:
отмена административного акта, охрана доверия,
правовая, стабильность, незаконные акты, добросовестность, дискреция,
правовые последствия.
В системе административно-правового регулирования особое место
занимает институт отмены административных актов – своеобразный
«барометр» качества взаимодействия власти и общества. Данный феномен
представляется не просто рядовым юридическим инструментом, но
подлинной ареной столкновения фундаментальных правовых начал:
законности и правовой стабильности. Примечательно, что отмена не
является
ординарным
способом
прекращения
действия
административного решения – она знаменует собой особый,
«насильственный» механизм «умерщвления» конкретного юридического
факта.
Как известно, регулирование института административных актов во
многих странах осуществляется посредством законодательства об
ACADEMIC RESEARCH IN MODERN SCIENCE
International scientific-online conference
94
административных процедурах. Последнее охватывает широкий спектр
вопросов: понятие, виды, требования к административным актам,
юридическая сила, дефектность, действительность и недействительность,
а также правила начала и прекращения действия форм управления .
Любопытно, что именно через призму этого института наиболее
выпукло проявляется доктрина охраны доверия – краеугольный камень
современного административного права. Вместе с тем, здравый смысл и
задачи государственного управления диктуют необходимость поиска
рационального баланса, ибо и чрезмерная, и недостаточная защита
доверия невластных субъектов одинаково пагубны для общественного
блага .
Существует выраженная корреляция между отменой акта и правовой
оценкой ранее принятого решения. Впрочем, эту взаимосвязь нельзя
абсолютизировать. Во-первых, предметом оценки может выступать не
только первоначальный акт, но и комплекс действий адресата по его
практической
реализации.
Иллюстрацией
служит
довольно
распространённая ситуация: обладатель административного разрешения,
грубо нарушающий режим его использования, рискует лишиться
полученного права. Во-вторых, плоскость оценки не ограничивается
исключительно правовыми параметрами, охватывая также соображения
целесообразности (хотя последние имеют весьма ограниченное
применение к решениям, затрагивающим правовой статус граждан). В-
третьих,
нельзя
игнорировать
темпоральный
аспект:
оценка
административного акта – динамичная категория, эволюционирующая во
времени под воздействием изменяющихся внешних факторов, включая
метаморфозы законодательного ландшафта.
Обстоятельства, нивелирующие действие принципа охраны доверия,
заслуживают особого внимания. Эталонный с научно-практической точки
зрения каталог таких обстоятельств обнаруживается в законодательстве
Эстонской Республики.
В числе факторов, исключающих охрану доверия, следует указать,
прежде всего, особый статус административного акта – его невступление в
силу либо нахождение в стадии оспаривания. Как метко подмечает Л.
Брокер,
«оспариваемый
административный
акт
не
порождает
полноценного, достойного защиты доверия к своей действенности» . Во-
вторых, невозможна апелляция к охране доверия при наличии
нормативного или индивидуально-актового резервирования возможности
ACADEMIC RESEARCH IN MODERN SCIENCE
International scientific-online conference
95
отмены.
В-третьих,
несоблюдение
требований
условного
административного акта существенно ослабляет позицию его адресата. В-
четвёртых,
нецелевое
расходование
имущественных
благ,
предоставленных на основании административного акта, выступает
веским контраргументом к защите доверия. В-пятых, добросовестность
адресата – непременное условие возникновения охраняемого доверия;
следовательно, осведомлённость о дефектности акта либо содействие его
принятию посредством недозволенных манипуляций (обман, подкуп,
угрозы) перечёркивает возможность ссылки на данный принцип.
Штудирование
научных
трудов
и
компаративный
анализ
национальных правопорядков позволяют обогатить представленный
перечень дополнительными критериями. В частности, существенное
значение имеет возникновение реального ущерба вследствие отмены
административного решения. Примечательно, что тенденция к
расширительному толкованию «благоприятности» административных
актов ведёт к экстраполяции охраны доверия не только на реальный
ущерб, но и на упущенную выгоду (при условии её достоверного
исчисления). Другим значимым фактором выступает конфликт интересов
адресата с правами третьих лиц. Законодательство Армении, к примеру,
чётко постулирует: неправомерный административный акт не подлежит
аннулированию, если доверие к его действию правомерно, а его
сохранение в силе не ущемляет права других лиц, государства или
общины.
Наконец, нельзя не отметить дискреционную природу оценки всех
аспектов охраны доверия – здесь неприменимы жёсткие алгоритмы и
безапелляционные формулы. При этом защищаемый интерес частного
лица должен характеризоваться не только правомерностью и
добросовестностью, но и существенностью как для него самого, так и для
социума в целом. Эстонский законодатель удачно сформулировал этот
принцип: административный акт не признаётся недействительным во
вред лицу, если последнее, полагаясь на его стабильность, кардинально
перестроило жизненный уклад, а его интерес к сохранению акта
превалирует над публичной потребностью в его аннулировании .
Архитектоника правового механизма отмены административных
актов включает пять ключевых компонентов, неразрывно связанных с
охраной доверия:
ACADEMIC RESEARCH IN MODERN SCIENCE
International scientific-online conference
96
1.
Демаркация круга актов, подпадающих под действие принципа
правовой
стабильности.
Охрана
доверия
распространяется
преимущественно на индивидуальные административные акты, оставляя
за скобками судебные и нормативные решения.
2.
Процедурный аспект отмены, демонстрирующий выраженную
дифференциацию в различных правопорядках. Так, если в большинстве
юрисдикций допускается как административный, так и судебный порядок
отмены, то законодательство Парагвая предусматривает эксклюзивно
судебную процедуру ликвидации благоприятствующих гражданам
решений. Киргизский законодатель занял промежуточную позицию: по
общему правилу действует гибкий подход, однако административные
акты, влекущие принудительное изъятие имущества, аннулируются
исключительно в судебном порядке.
3.
Темпоральное
воздействие
решения
об
отмене
административного акта – вопрос, решаемый дифференцированно с
учётом специфики содержания отменяемого акта и субъективных
характеристик его адресата.
4.
Спектр
правовых
последствий
отмены,
включая
компенсаторный механизм. Наблюдается известная дивергенция
подходов: некоторые правовые системы экстраполируют на данную сферу
нормы
гражданского
законодательства,
что
представляется
сомнительным при добросовестности невластных субъектов.
5.
Темпоральный режим отмены административных актов.
Длительность
сроков
прямо
пропорциональна
правовой
неопределённости, поэтому большинство законодателей устанавливают
относительно сжатые периоды. В Федеративной Республике Германии
публичная администрация вправе аннулировать административный акт в
течение года с момента выявления соответствующих оснований;
латвийский законодатель ограничивает этот срок тремя месяцами. Вместе
с тем, ряд стран практикует аномально продолжительные сроки: до пяти
лет в Греции и до десяти (!) лет в Польше.
Исторически первым и наиболее интуитивно понятным критерием
отмены
административных
актов
выступает
их
соответствие
законодательству. Логика подсказывает, что законные решения
заслуживают повышенной устойчивости, тогда как незаконные акты
самой своей природой предопределены к аннулированию. Данная
концепция нашла отражение, в частности, в австрийской модели
ACADEMIC RESEARCH IN MODERN SCIENCE
International scientific-online conference
97
правового регулирования административных процедур. По меткому
выражению П. Квосты, австрийская система «делает акцент на законной
силе акта, что получило развитие также в других бывших государствах –
членах Австро-Венгерской монархии» .
Однако германский законодатель реализовал более утончённый
подход, сопрягая условия и порядок отмены не только с критерием
правомерности, но и с содержательной характеристикой акта – его
благоприятностью или обременительностью для адресата. В данной
парадигме
максимальной
стабильностью
обладают
законные
благоприятные акты; минимальной – незаконные обременительные;
промежуточное положение занимают незаконные благоприятные и
законные обременительные решения.
Подобная матрица позволяет осмыслить тончайшие нюансы
юридического бытия административных актов. Так, прослеживается
закономерность: охраной доверия охватываются исключительно
благоприятные акты (как законные, так и незаконные). При этом в
контексте незаконных благоприятных решений ключевое значение
приобретает добросовестность адресата; в законных же актах таковая
презюмируется. Незаконный обременительный акт настолько явно
выбивается из правового поля, что вопрос о потенциальной
недобросовестности его адресата отходит на второй план перед лицом
очевидной административной аномалии. Закономерным следствием
представленных акцентов выступает темпоральное правило: лишь отмена
незаконных обременительных актов допустима с ретроактивным
эффектом без специфических лимитаций; прекращение действия иных
категорий административных решений проспективно ориентировано.
Примечательно, что немецкая доктрина совершила революционный
прорыв, легитимировав идею сохранения юридической силы незаконных
актов. Оговоримся: отказ в отмене незаконного административного акта
нередко встречается в ситуации сведения усмотрения к нулю (например,
при истечении пресекательного срока обжалования). Уникальность
германского подхода – в возведении данной возможности в ранг
дискреционного полномочия публичной администрации.
Как
подчёркивают
германские
исследователи,
«бытие
противоправных административных актов может охраняться законом;
при определённых обстоятельствах допускается доверие к незаконным
решениям. Это отнюдь не самоочевидная позиция; скорее, по умолчанию
ACADEMIC RESEARCH IN MODERN SCIENCE
International scientific-online conference
98
предполагалась обязательность аннулирования противоправных актов».
Однако Закон об административных процедурах ФРГ 1976 года закрепил
принципиально иной подход, легализовав охрану доверия contra legem
(вопреки закону) .
Польский законодатель пошёл ещё дальше, установив, что отмена
административных актов с существенными дефектами (по сути,
ничтожных) невозможна по истечении 10 лет или при потенциальных
«необратимых юридических последствиях». В таких исключительных
случаях орган публичной администрации лишь констатирует нарушение
закона, не принимая решения о дезавуировании акта.
Отмена правомерного административного акта бросает вызов
одновременно законности и правовой стабильности. Теоретическим
обоснованием служит то, что объектом оценки выступает не сам акт
(безупречный в момент принятия), а последующие действия адресата или
динамика внешних обстоятельств.
Специфический казус представляют административные акты
«двойного действия» – благоприятные для одних лиц и обременительные
для других. Доминирующей является концепция, согласно которой такие
решения трактуются как благоприятствующие, ибо особая защита
доверия выгодоприобретателя не может быть подчинена интересам
обременённого субъекта из-за процедурных сложностей отмены.
Узбекская модель отмены административных актов отличается
примитивностью правовой регламентации. Её характерные черты:
фрагментарное нормативное регулирование; узкий спектр оснований
отмены (противоправность, изменение законодательства); слаборазвитая
доктрина охраны доверия; акцент на аннулировании, а не
реформировании дефектных актов; запрет внесудебной отмены
отдельных благоприятных решений; проспективное действие акта об
отмене.
Центральный изъян отечественного законодательства – фиксация
исключительно на параметре правомерности при игнорировании
содержательных особенностей отменяемого решения. Прогрессивное
развитие национальной правовой системы предполагает восприятие идеи
распространения охраны доверия на незаконные благоприятные
административные акты (при условии добросовестности адресатов), что
требует соответствующей кристаллизации в будущем законодательстве
об административных процедурах.
ACADEMIC RESEARCH IN MODERN SCIENCE
International scientific-online conference
99
Литература:
1.
Давыдов К. В. Административные акты и административные
процедуры : соотношение и взаимодействие // Административное право и
процесс. 2020. № 2. С. 43–47.
2.
Яхин Ф. Ф. Действие административно-правовых актов : автореф.
дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 20.
3.
Брокер Л. Отмена административных актов в соответствии с
немецким законодательством // Ежегодник публичного права 2016 :
административный акт. М., 2015. С. 198–199.
4.
Сборник законов об административных процедурах. М., 2016. С. 419.
5.
Квоста П. Указ. соч. С. 136.
6.
Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному
праву : учеб. пособие : пер. с нем. М., 2000. С. 287.
