«Наука и инновации в интересах
национального и глобального развития»
163
РЕФОРМИРОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ УЗБЕКИСТАН В
НАУЧНОЙ И АКАДЕМИЧЕСКОЙ СФЕРЕ, ПРЕОБРАЗОВАНИЕ СИСТЕМЫ
БОРЬБЫ С БЮРОКРАТИЗМОМ И ИНЫМИ АДМИНИСТРАТИВНЫМИ
НАГРУЗКАМИ НА ОПЫТЕ ФРГ И ФРАНЦУЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
Турсунметов Муродулло Махмуджонович
Магистрант, Правоохранительная академия Республики Узбекистан
dorumdorum533@gmail.com
Ташкент, Узбекистан
Аннотация.
Научные инновации представляют собой один из
ключевых факторов устойчивого национального развития, однако их
продвижение
нередко
сталкивается
с
административной
неэффективностью и институциональными барьерами, получившими в
научной литературе обозначение как «бюрократия сдерживания». Под
данным феноменом понимаются административные процедуры и
культурные установки, формирующие антистимулы, препятствия или
воспринимаемые риски, которые в совокупности затрудняют проведение
исследований, развитие инноваций и научное сотрудничество. В статье
проводится анализ сущности сдерживающей бюрократии в научной сфере, а
также рассмотрены реформы, реализованные во Франции и Германии с
целью снижения административной нагрузки на исследователей и
повышения эффективности научной политики. Особое внимание уделено
институциональным изменениям, цифровизации процедур и внедрению
принципов научной автономии. На основе сравнительно
-
правового анализа
сформулированы рекомендации для Республики Узбекистан, направленные
на преодоление избыточного регулирования в научной деятельности. В
частности, предлагается комплексная стратегия, включающая меры по
выявлению
административных
барьеров,
их
нейтрализации
и
институциональному укреплению исследовательской среды.
Ключевые слова:
академический бюрократизм, финансирование
исследований, административная нагрузка, сравнительное право,
общественное доверие.
Abstract.
Scientific innovation serves as a crucial engine for national
development, yet its progress can be severely hampered by administrative
inefficiencies and systemic obstacles, often termed "bureaucracy of deterrence." This
article examines the concept of bureaucracy of deterrence within the realm of
scientific activities, defining it as administrative processes and cultural norms that
create disincentives, barriers, or perceived threats, thereby actively hindering
«Наука и инновации в интересах
национального и глобального развития»
164
research, innovation, and collaboration. Based on the experiences of France and
Germany the report then explores their respective reforms aimed at reducing
administrative burdens and fostering scientific innovation. Finally, it synthesizes
these comparative lessons to propose a multi-pronged reform strategy for
Uzbekistan, encompassing detection, prevention, and remediation measures.
Keywords:
Academic bureaucracy, research funding, administrative burden,
comparative law, public trust.
Научные инновации служат важнейшим двигателем национального
развития, однако их прогресс может быть серьезно затруднен
административной неэффективностью и системными препятствиями,
часто называемыми «бюрократией сдерживания». В данной статье
рассматривается концепция сдерживающей бюрократии в сфере научной
деятельности, определяя ее как административные процессы и культурные
нормы, которые создают антистимулы, барьеры или воспринимаемые
угрозы, тем самым активно препятствуя исследованиям, инновациям и
сотрудничеству. В анализе рассматриваются существующие правовые и
административные рамки, регулирующие научную деятельность в
Узбекистане, и выявляются конкретные бюрократические препятствия,
которые сдерживают научный потенциал страны. Опираясь на опыт
Франции
и Германии в статье рассматриваются соответствующие
реформы, направленные на снижение административного бремени и
стимулирование научных инноваций. И наконец, в докладе обобщены эти
сравнительные уроки и предложена многоплановая стратегия реформ для
Узбекистана, включающая в себя меры по выявлению, предотвращению и
исправлению ситуации. Подчеркивается необходимость создания
динамичной и быстро реагирующей научной системы, которая играет
жизненно важную роль в стимулировании инноваций и устойчивого
экономического роста.
Продвижение научных знаний и технологических инноваций
является краеугольным камнем современного национального развития,
обеспечивая
экономическую
конкурентоспособность,
повышая
благосостояние общества и решая сложные общественные проблемы.
Правительства во всем мире все больше признают глубокое влияние
развитой научной системы на будущее своей страны. Однако сами
административные структуры, созданные для управления и поддержки
научной деятельности, могут, как это ни парадоксально, стать серьезным
препятствием.
Традиционная бюрократическая теория, лежащая в основе
государственного управления, делает акцент на правилах, эффективности
и профессиональном разделении труда для повышения продуктивности
«Наука и инновации в интересах
национального и глобального развития»
165
организации [1]. Хотя эта концепция призвана упорядочить работу, на
практике она может привести к жесткости институтов и возникновению
различных проблем. Концепция сдерживания в ее более широком
применении подразумевает использование угроз или сдерживающих
факторов одной стороной для предотвращения нежелательных действий
другой, часто для сохранения статус
-
кво или предотвращения вреда. Эта
динамика может проявляться на различных уровнях, в том числе в рамках
субгосударственных образований, влияя на поведение групп внутри
страны [2].
Когда эти два понятия
-
бюрократия и сдерживание
-
объединяются в
научной сфере, они приводят к появлению так называемой «бюрократии
сдерживания» [3]. Речь идет об административных процессах, правилах и
преобладающих культурных нормах в научных учреждениях, которые, по
замыслу или непреднамеренно, создают барьеры, антистимулы или
воспринимаемые угрозы, активно препятствующие или мешающие
научным исследованиям, инновациям и сотрудничеству. Это явление
выходит за рамки простой неэффективности, представляя собой системное
подавление творческого потенциала. Прямым проявлением этого
феномена является увеличение доли времени, которое исследователи
тратят на выполнение административных задач, таких как подготовка
заявок на гранты и управление проектами. Такое отвлечение усилий от
основной исследовательской деятельности явно коррелирует с более
низкими научными результатами. Присутствие бюрократической
культуры, в которой превыше всего стоит подчинение власти и
чиновникам, количественно связано с негативным влиянием на
инновации,
в
частности,
с
сокращением
объемов
научно
-
исследовательских и опытно
-
конструкторских работ (НИОКР) и снижением
эффективности инноваций. Такие административные барьеры могут
существенно затруднить принятие и внедрение новых идей и методик.
Поведенческая реакция на такую обстановку зачастую заключается в
неприятии риска. Организации, особенно крупные и устоявшиеся
бюрократические структуры, обычно не решаются первыми внедрять
новые процессы, воспринимая новаторские усилия как изначально
рискованные и чреватые неудачей. Это неприятие риска, которое
порождается бюрократическими структурами, по своей сути сдерживает
новаторские научные начинания [4]. Административные накладные
расходы отнимают время, финансовый капитал и человеческую
изобретательность, которые необходимы для инноваций. Это создает
прямую причинно
-
следственную связь: чрезмерные административные
требования отвлекают ресурсы от реальных исследований, что приводит к
ощутимому снижению научной производительности, включая патентную
«Наука и инновации в интересах
национального и глобального развития»
166
продукцию и общие научные показатели. Административное бремя
фактически подавляет оптимальное распределение ресурсов на научные
исследования [5].
Узбекистан вступил на путь значительных реформ, направленных на
модернизацию экономики и государственного управления. В этом
широком контексте научному сектору было уделено значительное
внимание: были разработаны новые правовые основы и стратегические
инициативы, направленные на стимулирование инноваций. Однако,
несмотря на эти усилия, научная система продолжает сталкиваться с
различными бюрократическими препятствиями, воплощенных в
«бюрократии сдерживания», что мешает полной реализации ее научного
потенциала.
Основополагающим правовым документом, регулирующим научную
деятельность в Узбекистане, является Закон Республики Узбекистан “О
науке и научной деятельности”. В этом законе сформулированы такие
ключевые принципы, как свобода научного творчества и информации
,
эффективность, творческая конкуренция и объективность научной
экспертизы. В нем определены полномочия различных государственных
органов, в том числе Кабинета Министров, Министерства науки, высшего
образования и инноваций, Академии наук, а также права и обязанности
субъектов научной деятельности. В законе также сделан акцент на
интеграции науки, образования и производства, а также на развитии
международного сотрудничества. В дополнение к этой правовой базе
Узбекистан принял ряд стратегических решений, направленных на
развитие инновационной системы. Особо следует отметить Стратегию
Республики Узбекистан на 2022
-
2026 годы, направленную на создание
непрерывной системы, объединяющей промышленность, регионы и
научные/высшие образовательные организации. Это стратегическое
видение поддерживается реформами в области науки и технологий, а также
инвестициями в инфраструктуру для поддержки стартапов и малых
инновационных предприятий.
Узбекистан демонстрирует четкое законодательное и стратегическое
намерение содействовать научной деятельности и инновациям. Об этом
свидетельствуют его основополагающие законы, комплексные стратегии
развития, а также создание новых институтов поддержки и механизмов
финансирования. Однако, несмотря на эти амбициозные политические
усилия и стратегические документы, сохраняющиеся проблемы указывают
на значительный разрыв между политическими намерениями и их
эффективной реализацией. По данным Всемирного банка, расходы на
НИОКР в процентах от ВВП в Узбекистане подвергались колебаниям в
период 2013
-
2022 годов, что свидетельствует о менее последовательной
«Наука и инновации в интересах
национального и глобального развития»
167
структуре инвестиций по сравнению с некоторыми странами
-
эталонами. С
0,16 % в 2013 году расходы Узбекистана упали до 0,11 % к 2019 году, а затем
частично восстановились до 0,16 % в 2022 году [6]. Кроме того,
интенсивность инноваций на одну организацию несколько снизилась, что
свидетельствует о том, что рост инновационного сектора в большей
степени обусловлен более широким участием, чем более глубокими и
эффективными
инновациями
в
отдельных
компаниях.
Такое
несоответствие между заявленными целями и реальным
положением дел
на местах говорит о том, что реформы, несмотря на благие намерения,
могут быть реализованы не полностью, могут встречать значительное
сопротивление или пока не устранены фундаментальные причины
бюрократического сдерживания в научном сообществе. Это указывает на
критически
важную
область,
требующую
целенаправленного
вмешательства.
Первым, и на наш взгляд, самым главным препятствием на пути
устранения бюрократических барьеров является отсутствие минимума
государственного субсидирования научных институтов. То есть, основным
препятствием являются непоследовательные инвестиции в НИОКР.
Расходы на НИОКР в процентах от ВВП в Узбекистане колеблются,
демонстрируя менее последовательную структуру инвестиций по
сравнению с остальными развивающимися странами. Отсутствие целевого
финансирования исследований, особенно в местных университетах,
ограничивает возможности для профессиональной подготовки и доступ к
основным академическим ресурсам, таким как лаборатории и библиотеки.
Поэтому ученые часто воспринимают исследовательскую деятельность как
«административное бремя», занимаясь ею в основном «ради отчетности
или
публикации
в
некоторых
местных
конференциях».
Это
свидетельствует о системном приоритете соблюдения требований и
поверхностной отчетности над подлинным научным результатом [7].
Другой проблемой
,
вносящей свою лепту в сложности бюрократизма
в Узбекской академической среде
,
является исторически сложившийся
«иждивенческий подход», когда материальное благополучие и
существование исследовательских институтов было связано с лояльностью
к финансирующим организациям, значительно снижал творческий
потенциал, приводил к «отсутствию инноваций и личной убежденности»
среди ученых. Это усугублялось наследием системы управления СССР
-
авторитаризмом и финансовой зависимостью, что способствовало
«отсутствию академической свободы»
-
фундаментальной предпосылки
для теоретического и правового самосознания ученых [8].
Иначе говоря, основным драйвером развития науки и образования
многих стран в современном мире являются не загруженные
«Наука и инновации в интересах
национального и глобального развития»
168
бюрократическим аппаратом институты или государственные учреждения
( в сферах экономики не касающихся их
-
частный сектор, составляющий
львиную долю экономики во всех странах), а независимые компании и
предприятия, представители бизнеса и общественности, задающие курс на
развитие той или иной отрасли в зависимости от сложившихся
потребностей и экономических реалий.
Различные бюрократические препятствия в Узбекистане не являются
изолированными проблемами, а образуют взаимосвязанную сеть, которая
в
совокупности
сдерживает
научную
деятельность.
Например,
непостоянное финансирование НИОКР в сочетании с исторически
сложившимся отсутствием прав на интеллектуальную собственность и
культурой, в которой исследования проводятся в основном «для
отчетности», создает мощный сдерживающий фактор для настоящих
высококачественных
исследований.
Ситуация
усугубляется
централизованной и неэффективной системой проверки этических норм, а
также более широкими проблемами коррупции и доминирования
государственных предприятий, которые подрывают доверие и честную
конкуренцию.
Такая
взаимосвязь
способствует
возникновению
самоподдерживающегося цикла сдерживания, что приводит к демотивации
исследователей, увеличению оттока человеческого капитала и системным
трениям в международном сотрудничестве, в конечном итоге способствуя
созданию менее динамичной научной экосистемы. Эффективное решение
этих проблем требует целостного подхода, который признает и нацелен на
решение этих взаимосвязанных вопросов.
Подход Германии к сокращению бюрократии в научном и
административном секторах характеризуется сильным акцентом на
цифровизацию и институциональную автономию. Закон о сокращении
бюрократии IV (BEG IV) [9], который полностью вступил в силу в январе
2025 года, служит примером этого стремления, направленного на создание
более эффективной и ориентированной на цифровые технологии рабочей
среды. Этот закон направлен на сокращение бюрократии за счет цифровых
решений и упрощения административных процессов, например,
за счет
возможности электронной передачи трудовых договоров и справок.
Эффективность этих усилий отслеживается с помощью индекса
административного бремени, который определяет бюрократическую
нагрузку, возлагаемую федеральным законодательством на предприятия
[10].
В сфере финансирования научных исследований Немецкий
исследовательский фонд (DFG) внедрил руководящие принципы,
направленные
на
снижение
административной
нагрузки
на
исследователей с помощью практических мер. Среди них
-
предоставление
«Наука и инновации в интересах
национального и глобального развития»
169
единовременных выплат на расходы сотрудников, что упрощает
управление финансами за счет снижения необходимости тщательного
отслеживания отдельных компонентов заработной платы. DFG также
децентрализует ответственность за подбор и закупку персонала,
предоставляя исследователям возможность напрямую управлять этими
аспектами. Кроме того, руководство позволяет гибко перераспределять
утвержденные средства между персоналом и материальными затратами,
обеспечивая большую автономию в управлении финансами проекта и не
требуя
постоянного
повторного
утверждения
незначительных
корректировок. Ключевым принципом является ожидание того, что
исследователи получат административную поддержку от своих
академических/исследовательских институтов, тем самым перекладывая
непосредственную административную нагрузку на отдельных ученых [11].
Особенно наглядной моделью административной эффективности и
исследовательского мастерства является Общество Макса Планка (MPG).
Будучи крупной, независимой и некоммерческой исследовательской
организацией, MPG финансируется преимущественно государством. Его
институты и их директора обладают значительной «независимостью и
автономией в выборе и реализации исследовательских интересов» в рамках
более широких руководящих принципов MPG. Административное
подразделение MPG рассматривает себя в качестве «поставщика услуг»,
цель
которого
-
предоставлять
«гибкие,
своевременные
и
небюрократические услуги» для поддержки всего персонала. Эта модель
демонстрирует, что институциональная автономия в сочетании с
администрацией, ориентированной на оказание услуг, может служить
существенным буфером против внешнего бюрократического давления.
Предоставляя директорам право определять программы исследований и
оказывая
специализированную,
эффективную
административную
поддержку, которая справляется со сложностями, связанными с финансами,
кадрами и контрактами, MPG эффективно минимизирует прямое
административное бремя на отдельных ученых. Такая структура позволяет
исследователям сосредоточиться на своей основной научной работе, тем
самым препятствуя бюрократии в проведении исследований.
Франция продемонстрировала твердую приверженность делу
содействия научным инновациям, создав прочную законодательную базу,
ориентированную на открытую науку и обмен данными. Эта
приверженность глубоко укоренилась в национальной политике, в
частности, в Законе о цифровой республике 2016 года и Законе о
программировании исследований 2020 года, в которых открытая наука
четко обозначена как одна из основных задач исследователей. Этот
нисходящий законодательный подход направлен на демократизацию
«Наука и инновации в интересах
национального и глобального развития»
170
доступа к знаниям, повышение научной честности и укрепление
общественного доверия к науке.
Французское национальное исследовательское агентство (ANR),
основной
финансирующий
орган,
стремится
предоставлять
финансирование на основе проектов по всем научным дисциплинам. ANR
ставит во главу угла "качество услуг, предоставляемых ученым, скорость
реагирования, упрощение процедур и постоянную адаптацию к новым
вызовам". Хотя представленная информация не содержит подробного
описания конкретных механизмов упрощения подачи заявок на гранты,
участие ANR в международных инициативах, таких как M
-
ERA.NET, и
сотрудничество с такими организациями, как NSERC, свидетельствуют об
усилиях по оптимизации международных процессов подачи заявок, часто
применяя подход "ведущего агентства" или способствуя упрощению
параллельной
подачи
заявок.
На
институциональном
уровне
Национальный центр
научных
исследований
Франции
(CNRS),
возглавляемый учеными, стремится оптимизировать распределение
ресурсов для выполнения своих основных задач. Его Управление по
инновациям (DGDI) играет центральную роль в передаче результатов
исследований и содействии взаимодействию с социально
-
экономическими
субъектами, координируя работу различных внутренних департаментов
для облегчения передачи технологий. CNRS также активно привлекает
иностранных ученых с помощью различных схем найма, предлагая
конкурентоспособные зарплаты и стимулирующую исследовательскую
среду.
Резюмируя
вышеизложенное,
считаем
важным
произвести
следующие реформы на опыте немецкого и французских законодательств:
1.
Упреждающие меры необходимы для того, чтобы внедрить
антибюрократические принципы в саму структуру научного управления,
предотвращая повторное возникновение сдерживающих механизмов, а
именно внедрение принцип упрощения: Узбекистану следует принять
принцип
«цифрового подхода» и «упрощения по умолчанию» для всех
новых законодательных и нормативных актов, относящихся к научной
деятельности. В этом можно извлечь прямой урок из Закона о сокращении
бюрократии IV 1 Германии, в котором приоритет отдается цифровым
решениям и рационализации процессов;
2.
Единовременное
финансирование
и
децентрализованное
управление: Внедрение моделей, аналогичных DFG в Германии, может
значительно снизить административное бремя. Это предполагает
предоставление единовременных выплат по определенным категориям
затрат (например, на персонал, расходные материалы), чтобы свести к
минимуму требования к подробной отчетности. Исследователям и
«Наука и инновации в интересах
национального и глобального развития»
171
учреждениям должна быть предоставлена большая автономия в
использовании этих средств;
3.
Повышение автономии университетов: Предоставление большей
административной,
финансовой
и
академической
автономии
университетам и исследовательским институтам, опираясь на опыт
Общества Макса Планка в Германии и усилия Италии, имеет
первостепенное значение. Это включает в себя наделение учреждений
полномочиями по самостоятельному управлению ресурсами и составлению
программ исследований, способствуя формированию
атмосферы
самоуправления и инициативы;
4.
Проводить регулярные исследования административного бремени
для исследователей. Провести картирование процессов для выявления
«узких
мест»
в
утверждении
финансирования.
Разработать
централизованную цифровую платформу для анонимной обратной связи.
Определить и отслеживать КПЭ для административной эффективности
исследований
Внедрение этих реформ будет способствовать ранее выявленных
административных барьеровю
В
Узбекистане
заложены
фундаментальные
правовые
и
стратегические основы для развития науки, включая законы о научной
деятельности и амбициозные стратегии цифровизации. Однако
непостоянное финансирование НИОКР, административное бремя,
сводящее исследования к простой отчетности, сложные процессы подачи
заявок на гранты, неадекватные системы этической экспертизы и
исторически сложившееся отсутствие академической свободы
-
все это
создает климат, препятствующий подлинному научному поиску. Эти
проблемы не изолированы друг от друга, а образуют взаимосвязанную сеть,
где каждое препятствие усиливает другие, что приводит к снижению
творческого потенциала и оттоку квалифицированного человеческого
капитала.
Для Узбекистана путь вперед требует многостороннего, целостного
подхода. Выявление бюрократии сдерживания требует создания надежных
механизмов мониторинга и обратной связи, включая регулярные опросы,
картирование процессов и показатели эффективности, чтобы
перейти от
анекдотических свидетельств к корректировке политики на основе
данных. Для предотвращения его возникновения требуется активное
упорядочение законодательной и нормативной базы, принятие принципов
«цифрового подхода» и реформирование процессов финансирования и
управления грантами с помощью централизованных цифровых платформ,
единовременного финансирования и надежной защиты интеллектуальной
собственности. Повышение эффективности утверждения проектов и
«Наука и инновации в интересах
национального и глобального развития»
172
этической экспертизы с помощью децентрализованных советов по
институциональной экспертизе и структурированных докторских
программ также имеет решающее значение. Кроме того, решающее
значение будет иметь поощрение академической автономии и
стимулирование человеческого капитала с помощью систем, основанных на
заслугах, и целевых программ привлечения талантов. В основе всех этих
усилий будет лежать использование цифровых технологий путем
расширения платформ электронного правительства и совместимых систем,
а также обучение цифровым навыкам.
Библиографические
ссылки
:
1. Bureaucratic Culture and Innovation May 2024 China & World Economy
32(3):31-66 DOI: 10.1111/cwe.12531 Shigang Li, Kexin She,Li Zhang
2. Quackenbush, S. (2017, August 22). Empirical Analyses of Deterrence.
Oxford Research Encyclopedia of Politics. Retrieved 22 May. 2025, from
https://oxfordre.com/politics/view/10.1093/acrefore/9780190228637.001.00
01/acrefore-9780190228637-e-313.
3. Coccia M. Bureaucratization in Public Research Institutions. Minerva.
2009 Mar;47(1):31-50. doi: 10.1007/s11024-008-9113-z. Epub 2009 Feb 24.
PMID: 19816535; PMCID: PMC2758356.
4. Герасимов А.В. “Государственная бюрократия в системе властных
отношений.”
5. С.А. Тертышный “Бюрократия и коррупция как формы проявления
институциональных ловушек в экономике России” УДК 330.341.2(075) ББК
65.012.2; 65.9(2 Рос)–1; 65.9(2 Рос)–
96
6. https://data.worldbank.org/indicator/NE.CON.GOVT.ZS
7. Research and development reform: The case of Kazakhstan and
Uzbekistan , September 2018 International Journal of Civil Service Reform and
Practice 3(2) DOI: 10.56289/ijcsrp.112
8.https://documents1.worldbank.org/curated/en/099101023140578441
/pdf/P1790811f2f765ea101eb142301abf0100a90db82451.pdf#:~:text=in%20
the%202022%20QS%20University,research%20centers%20in%20the%20regi
on
9. https://www.fisherphillips.com/en/news-insights/5-points-employers-
need-to-know-about-germanys-new-bureaucracy-reduction-act-iv.html
10.
https://www.destatis.de/EN/Themes/Government/Bureaucracy-
Costs/administrative-burden-index/administrative-burden-index.html
11. Guidelines for the Use of Funds International Research Grants with
Guidelines for Final Reports
