Правовая политика в условиях трансформации государственного управления: вызовы и горизонты

Правовая политика в
условиях
трансформации
государственного
управления: вызовы и
горизонты

Нарбутаев Эркин

2

ЭРКИН НАРБУТАЕВ

ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА В УСЛОВИЯХ

ТРАНСФОРМАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ: ВЫЗОВЫ И ГОРИЗОНТЫ

«Право – это не только система норм, но и система доверия»

М о н о г р а ф и я

Ташкент

– 2025

3

УДК

ББК

Н

Нарбутаев Э.Х.

Правовая политика в условиях трансформации государственного

управления: вызовы и горизонты. Монография. Э.Х. Нарбутаев.

–

Ташкент:

Издательство “

Dimal

”, 2025 г.

–

С. 22

0.

Монография посвящена комплексному исследованию феномена правовой

политики как категории юридической науки и института публичного

управления.

Особое внимание уделяется процессам конституционализации правовой

политики, её влиянию на законодательную, правоприменительную и судебную

практику, а также вызовам, связанным с цифровизацией, децентрализацией и

правовым просвещением.

В работе анализируется отечественная и зарубежная правовая доктрина,

приводятся результаты социологических исследований, рассматриваются

положения

международного

и

национального

законодательства.

Представлены предложения по институциональному обновлению правовой

политики в условиях правового государства.

Монография

адресована

научным

сотрудникам,

аспирантам,

преподавателям, практикующим юристам, государственным служащим, а

также всем, кто интересуется современными проблемами теории и практики

правовой политики.

Ключевые слова:

правовая политика, правовое государство,

конституционализм, цифровизация, правотворчество, децентрализация,

публичное управление, соразмерность, права человека, законодательство.

ISBN 978-9910-0000-00-3

© Э.Х. Нарбутаев, 2025

© Издательство “

Dimal”, 2025

4

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава

I.

Теоретико

-

методологические основы правовой

политики

§1. Правовая политика как категория науки и инструмент публичного

управления

§2.

Международные подходы: сравнительно

-

правовой анализ и

региональная специфика Узбекистана

§3. Аксиологические аспекты правовой политики: гуманизация,

справедливость и доверие

Глава

II.

Конституционные основы правовой политики

§1. Конституция и верховенство закона: прямое действие и проблемы

реализации

§2. Парламентский контроль: конституционные рамки и политико

-

правовые реалии

§3. Конституционные нормы как стратегический фактор развития

государства

Глава

III.

Институциональные и нормативные основы правовой

политики

§1. Архитектура и взаимодействие субъектов правовой политики

§2. Органы самоуправления и механизмы децентрализации

§3. Нормативные основания и ограничения правовой политики

Глава

IV.

Механизмы реализации правовой политики

§1. Координация субъектов:

от ведомственной разобщённости к

системной управляемости

§2. Эффективность правовой политики: мониторинг, экспертиза и

оценка регулирующего воздействия

§3. Правовая экспертиза, институционализация оценки последствий

и интеграция научного контроля

§4. Участие гражданского общества и научной среды: обеспечение

обратной связи

Глава

V.

Современные вызовы и трансформация правовой

политики

§1.

Глобальные и национальные риски правового регулирования

5

§2. Конституционные реформы и адаптивность правовой политики

§3.

Правовая политика в условиях цифровой трансформации

Глава

VI.

Цифровизация и правовое регулирование новых

технологий

§1.

Цифровизация как ресурс и вызов для правовой политики

§2. Искусственный интеллект и регуляторные инновации:

международный и национальный контекст

§3. Правовые риски цифровизации: конфиденциальность,

дискриминация, алгоритмическая несправедливость

Глава

VII.

Концепции и ориентиры правовой политики будущего

§1. Правовая политика как фактор правовой интеграции и

устойчивой идентичности

§

2. Модели и сценарии развития правовой политики в Узбекистане

§3.

Прогностические концепции и ориентиры правовой политики

будущего

Заключение

6

ВВЕДЕНИЕ

Современное развитие правовых систем характеризуется не

только усложнением структуры законодательства, но и

необходимостью стратегического, системного подхода к его

формированию. В этих условиях категория правовой политики

приобретает особое значение, выступая не только теоретическим

понятием, но и инструментом публичного управления,

позволяющим увязывать правотворческие и правоприменительные

процессы с долгосрочными целями государства.

Для Узбекистана данная проблематика имеет особую

актуальность.

Конституционные

реформы,

модернизация

институтов государственной власти, цифровизация общественных

отношений и интеграция в мировое сообщество формируют новые

аспекты

правового регулирования. Всё это требует осмысления

правовой политики как комплексного явления, включающего в том

числе аксиологические и прогностические элементы.

Особенностью исследования является учет национальных и

региональных факторов, общественных ценностей и уровня

правовой культуры. Наряду с анализом теоретико

-

методологических

основ

особое

внимание

уделяется

конституционным,

институциональным и нормативным основаниям правовой

политики, а также механизмам её практической реализации.

Научная ценность монографии заключается в комплексном

подходе к изучению правовой политики: от категориального

аппарата и теоретических основ до прогностических моделей её

будущего развития. Практическая значимость

состоит в

предложении конкретных решений по повышению эффективности

государственной правовой деятельности, включая разработку

системных рекомендаций для институциональной координации,

мониторинга и вовлечения общества.

Проблемное поле исследования определяется системными и

ценностными вызовами данного

этапа: риск формализма при

реализации конституционных гарантий, недостаточная координация

органов власти, ограниченная интеграция цифровых технологий в

правовую систему и неполное соблюдение принципов

справедливости, равенства и социальной ответственности

в

нормотворчестве.

7

Цель монографии

—

разработка целостной теоретико

-

прикладной

модели

правовой

политики

Узбекистана,

обеспечивающей правовую определённость, институциональную

эффективность и социальную справедливость. Для её достижения

решаются

задачи

:

критическое

осмысление

теоретико

-

методологических

основ

;

изучение

конституционных

и

институциональных механизмов

;

оценка

современных вызовов и

выработка

предложений по концептуальному ориентиру

правовой

политики будущего.

Исследование

построено

на междисциплинарном подходе,

объединяющем сравнительный анализ, элементы правового

реализма, системную верификацию источников, международный

опыт и социокультурные особенности страны. Эмпирическая база

включает социологические исследования Центра «Ижтимоий фикр»,

данные ПРООН,

UN Women, Common Country Analysis,

а также

индексы верховенства права.

Для отечественного читателя монография ценна как

систематизация накопленных проблем и предложение конкретной

модели правовой политики, способной повысить устойчивость

государственного управления. Для зарубежного эксперта работа

представляет интерес как пример интеграции универсальных

концепций правовой инженерии и инклюзивного правосудия в

постсоветском контексте.

8

ГЛАВА

I.

ТЕОРЕТИКО

-

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ

ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

§ 1. Правовая политика как категория науки и инструмент

публичного управления

Правовая политика представляет собой комплексное явление,

объединяющее

правовые,

политические

и

социально

-

управленческие измерения.

Она выходит за пределы нормативного

регулирования и одновременно отражает институциональные и

ценностные процессы в обществе, выступая индикатором зрелости

правовой системы. В государствах с устойчивыми правовыми

традициями (Германия, Канада, Япония) правовая политика

формируется

на основе баланса традиций, научных исследований и

институционализированных процедур правового моделирования

1

.

Такой подход обеспечивает преемственность и адаптивность

законодательства, а также укрепляет доверие общества к

институтам.

Многомерность правовой политики позволяет видеть в ней не

только инструмент реализации государственной воли, но и механизм

системного моделирования общественных процессов в условиях

глобальных трансформаций. В этом качестве она выступает

одновременно средством адаптации к изменяющейся среде и

инструментом стратегического прогнозирования, способным

предвосхищать социальные вызовы

2

. Её значение особенно

возрастает в периоды кризисов и правовой неопределённости, когда

формальные нормы нуждаются в институциональной поддержке и

социальном сопровождении.

Для правовых систем переходного типа, включая Узбекистан,

такие вызовы становятся проверкой на прочность. В этой связи

правовая политика выступает институциональным «якорем»,

удерживающим систему от дезинтеграции, и одновременно

инструментом переосмысления традиционных норм. Практика

развития показывает: она

перестаёт быть простым отражением

1

см

.:

Келлер

Х

.

Rechtsstaat und gesellschaftliche Dynamik: Internationale Erfahrungen

,

Berlin, 2018.

2

см.:

Тультеев И

.

Правовая политика и юридическое прогнозирование: соотношение,

взаимосвязь и проблемы совершенствования

//

Ҳуқуқ, Право,

Law. — 2004. —

№ 3.

—

С.

16–17.

9

государственной линии и превращается в самостоятельный фактор

модернизации общества, формируя основу для

долгосрочной

стратегии правового и социального прогресса.

Современная

наука

всё

настойчивее

подчёркивает

междисциплинарный характер правовой политики. Она исследуется

не только в рамках общей теории государства и права, но и в тесной

связи с философией права, политологией, социологией, теорией

управления, а также с такими направлениями, как правовое

прогнозирование и социальное проектирование. Такого рода

расширение исследовательского поля позволяет рассматривать

правовую политику как категорию стратегического правового

мышления,

соединяющую теоретические разработки с прикладными

задачами и обеспечивающую формирование целостной и

прогнозируемой правовой среды.

Подлинное содержание правовой политики проявляется в её

способности не только оперативно реагировать на изменения в

обществе, но и предвосхищать их. Там, где подобная

адаптивность

отсутствует, закономерно возникают правовые разрывы, снижается

эффективность нормативных предписаний и ослабевает доверие к

государственным институтам. Следовательно, если правовая

политика не обеспечивает своевременного отклика на социальные

трансформации, нормы утрачивают реальную регулятивную силу, а

государство постепенно теряет способность эффективно управлять

общественными процессами.

Аналогичное

понимание правовой политики разделял С. С.

Алексеев, который определял её как целенаправленную и научно

обоснованную деятельность государства, направленную на

формирование, сохранение и развитие правовой системы в

соответствии с задачами конкретного исторического этапа

1

. В свою

очередь, Е. А. Лапаев акцентировал внимание на конструктивно

-

прогностической функции правовой политики, связывая её

эффективность не только с управлением текущими процессами, но и

с возможностью проектирования будущих моделей правового

развития

2

.

Отсюда вытекает важный вывод: эффективность правовой

политики определяется не только её соответствием национальной

1

Алексеев С. С

.

Теория государства и права

, М., 2015, с. 214

–216.

2

Лапаев Е. А.

Правовая политика: теория и практика прогнозирования

,

М., 2017, с.

98–101.

10

правовой традиции, но и способностью предвидеть социальные

последствия принимаемых нормативных решений, обеспечивать их

своевременную адаптацию к

изменяющимся условиям и

поддерживать доверие общества к праву. Игнорирование этих

аспектов ведёт к нарастанию разрыва между буквой закона и его

фактическим воздействием, ослабляет регулирующий потенциал

права и препятствует устойчивому развитию всей правовой

системы

1

.

Неслучайно, в постсоветских государствах одним из ключевых

вызовов правовой политики явилась необходимость преодоления

технократического подхода к нормотворчеству и перехода к

междисциплинарной модели, включающей прогнозирование

социальных последствий и адаптацию права к меняющимся

условиям.

Отсутствие

такого

подхода

способствовало

формированию феномена «бумажного права», характеризующегося

преобладанием

декларативных

норм

при

недостатке

институциональных механизмов их реализации.

В Узбекистане 1990

-

х годов принятие значительного числа

законов, касающихся прав и гарантий граждан, сопровождалось

весьма ограниченными возможностями их практической

реализации, что закономерно снижало доверие общества к

государственным институтам

2

. Похожие процессы наблюдались и в

России после принятия Конституции 1993 года, когда

провозглашённые социальные обязательства государства оставались

во многом декларативными в условиях глубокого экономического

кризиса

и

институциональной

нестабильности

3

.

В

противоположность этому,

страны Балтии, и прежде всего Эстония

4

,

выстроили модель последовательных преобразований

–

от

люстрации и

реституции

собственности

до

цифровизации

государственного

управления.

Это

позволило

укрепить

легитимность институтов и повысить доверие общества к закону.

1

см.:

Харт Г. Л. А

.

Понятие права

. —

М.: Наука, 2007.

—

240 с.

2

см

.:

Smirnova N

. (2023).

Rule of Law and Legal Nihilism in Post-Soviet Uzbekistan

. In:

Makarychev A., Yatsyk A. (eds)

Critical Insights in Law and Governance in Central Asia

.

Springer.

3

см

.:

1993 Russian Constitutional Crisis

.

Wikipedia.

4

см

.:

Howard, M

. (2012).

Building Trust and Democracy: Transitional Justice in Post-

Communist Countries.

Oxford: Oxford University Press;

Lagerspetz, M

. (2016).

Post-Soviet

Transitions and Legal Reforms in the Baltics.

European Journal on Criminal Policy and Research,

22(4).

11

Опыт этих государств демонстрирует, что успешность

постсоциалистических реформ определяется не только содержанием

проводимых мер, но и их последовательностью, внутренней

согласованностью и социальным восприятием. Именно в этом

контексте сравнительный анализ позволяет выделить несколько

закономерностей

.

Во-первых

, отсутствие действенных механизмов

реализации законов

неизбежно ведёт к росту правового нигилизма.

Во-вторых

, институциональные реформы в сочетании с системным

правовым мониторингом выступают необходимым условием

устойчивости правовой политики.

В-третьих

, сведение правовой

политики исключительно к государственным функциям либо,

напротив,

превращение её в инструмент давления социальных групп

подрывает основы правопорядка и создаёт риски авторитаризма или

популизма.

В-четвертых

, согласование норм с общественными

ожиданиями в институционализированной форме составляет

важнейшее условие реализации ценностно

-

формирующей функции

права.

Указанные

закономерности коррелируют с фундаментальной

чертой правовой политики: она определяет не только вектор

правовой модернизации, но и параметры оценки её результатов. В

данном качестве правовая политика служит неким ориентиром для

государства и общества, задавая границы допустимых реформ,

выявляя потенциальные риски и определяя приоритеты развития.

Подобная

трактовка

правовой

политики

позволяет

рассматривать ее как своеобразный «мост» между правовой

доктриной и практикой законотворчества, что выводит на более

высокий уровень фундаментальный вопрос: чьи интересы выражает

правовая политика

—

государства или общества? Хотя

противопоставление «средства государства» и «средства общества»

представляется искусственным, ибо правовая политика совмещает

обе функции, выступая инструментом системного управления

правом, где юридическая рациональность соотносится с социальным

контекстом. В связи с чем, Г. Лассвелл и М. Макдугал предлагали

оценивать

правовую политику как инструмент демократического

участия и справедливости

1

;

М. Троппер,

придерживаясь

концепции

1

Лассвелл Г., Макдугал М

.

Юриспруденция для свободного общества: исследования

в области права, науки и политики.

—

М.: Юридическая литература, 2004.

— 784

с.

12

«нормативной политики», акцентировал внимание на согласовании

источников права и социальных ожиданий

1

; В. Оберле исследовал

механизмы трансформации общественных запросов в юридические

формы

2

.

Практика постсоветских государств подтверждает, что

отсутствие такой

трансформации ведёт к разрыву между нормой и

социальной реальностью, что снижает эффективность правового

регулирования и легитимность правовой системы. Значит, сведение

правовой политики исключительно к технократическому

управлению

нормотворчеством

оборачивается

потерей

легитимности: нормы, не отражающие общественных ожиданий,

становятся малоэффективными, а правовая система в целом теряет

доверие.

В условиях Узбекистана эта проблема приобретает особое

звучание: формируется настоятельный запрос на то, чтобы правовая

политика

воспринималась

не

только

как

инструмент

нормотворчества, но и как институционализированная форма

согласования правовых предписаний с реальными общественными

ожиданиями. При такой трактовке, на наш взгляд

,

право предстает

не только средством регулирования, но и механизмом формирования

ценностей, прогнозирования социальных последствий и укрепления

доверия между государством и обществом.

Предложенная интерпретация не изолирована от существующих

научных подходов, а находит соответствующее подтверждение и

развитие в исследованиях отечественных учёных. Так, Ў. Х.

Мухамедов обосновывает необходимость выстраивания правовой

политики на основе единых нормативных ориентиров,

адаптированных как к национальным условиям, так и к вызовам

глобализации

3

. И. А. Хамедов связывает эффективность правовой

политики не только с качеством законодательства, но и с

организационной культурой органов власти

4

. Разделяя точку зрения

автора, вместе с тем считаем целесообразным её дальнейшее

развитие: без институциональной культуры правоприменения

1

Троппер М

.

Философия права

. —

М.: Прогресс, 2002.

—

368 с.

2

Оберле В

.

В поисках права: социология права

. М.: Юридическая книга, 2006. 312 с.

3

Мухамедов Ў.Х.

Ўзбекистонда қонунчиликни тизимлаштиришнинг назарий ва

амалий муаммолари

.

Автореф. дисс. … доктор. юрид. наук.

—

Ташкент, 2010.

—

24 с.

4

Хамедов И. А.

Организационно-правовые проблемы совершенствования системы

государственного управления в Республике Узбекистан

. Автореф. дисс. … доктор. юрид.

наук.

—

Ташкент, 2005.

—

25 с.

13

правовая политика «ломается» на этапе реализации, поскольку

формальные инновации не конвертируются в доверие. Другими

словами, правовая политика эффективна лишь

при условии, когда

институциональные и культурные механизмы обеспечивают

практическую реализацию её норм.

В этом плане весьма значим законотворческий процесс, который,

как справедливо отмечает Ҳ.

Т.

Одилқориев, является существенным

инструментом правовой политики

1

. Именно на этой стадии

проявляется, насколько органично нормы «встраиваются» в систему

общественных ожиданий: степень участия гражданского общества и

прозрачность процедур служат её главными индикаторами. Из этого

следует, что «качество закона» выступает не только юридико

-

технической категорией, но и метрикой доверия и общественного

участия. Поскольку сочетание организационной культуры

правоприменения и качества законотворческого процесса формирует

фундамент легитимности правовой системы.

Однако этот фундамент сегодня подвергается серьёзным

вызовам: глобальная турбулентность, процессы цифровизации и

рост значимости гражданского участия радикально трансформируют

характер правовой политики. Она всё более характеризуется как

мультиактурный, сетевой и фрагментированный процесс, в рамках

которого традиционные иерархические модели регулирования

постепенно утрачивают эффективность. При такой постановке, по

словам Ф. М. Фуко, правовая норма представляет собой элемент

«

биополитического контроля», направленного на управление

рисками и регулирование социальных процессов

2

.

Тогда как

У. Бек

3

,

развивая концепцию «общества риска», подчеркивал, что в

условиях

1

Одилқориев Ҳ.Т.

Ўзбекистон Республикасида қонун ижодкорлиги жараёни: назарий

ва амалий масалалар.

Автореф. дисс. … доктор. юрид. наук.

—

Ташкент, 1995.

—

23 с.

2

Фуко М.

Безопасность, территория, население: Курс лекций в Коллеж-де-Франс

(1977–1978).

—

СПб.: Наука, 2008.

—

544 с

.

3

Бек У.

Общество риска

. —

М.: Академический проект, 2004.

—

432 с.

14

глобальных угроз право неизбежно приобретает функцию

инструмента минимизации потенциальных опасностей. В отличие от

них, Дж. Роулз смещает акцент в сторону нормативной

справедливости, утверждая, что устойчивость правового порядка

возможна лишь при согласовании правовых предписаний с

принципами равенства и общественного доверия

.

1

Резюмируя позиции упомянутых авторов, можно выделить

ключевой момент: правовая политика, ориентированная

исключительно на контроль и управление рисками, но лишённая

ценностных оснований справедливости и гражданского участия,

неизбежно воспроизводит «дефицит доверия». Такой дефицит

подрывает устойчивость нормативной системы и приводит к

эффекту регулятивной энтропии

—

ослаблению способности права

выполнять свои интегративные функции. Избранный

сценарий при

сложившихся реалиях перестаёт быть отвлечённой теоретической

проблемой и приобретает прикладное измерение, выступая в

качестве прямого вызова долгосрочной стабильности и

легитимности национальной правовой системы.

Показательным примером стала пандемия

COVID-19,

которая

выявила напряжение между необходимостью обеспечения

общественной безопасности и защитой прав человека. Во многих

странах, в

том числе

Узбекистан, введение экстренных режимов

сопровождалось временными ограничениями основных свобод, что

обострило проблему поддержания баланса между защитой общества

и сохранением доверия граждан к правовой системе

2

. При этом лишь

немногие правительства обеспечили эффективный контроль за

пропорциональностью ограничений, что вызвало дискуссию о

границах допустимого вмешательства государства в личную сферу

3

.

Отечественная практика, с одной стороны, продемонстрировала

оперативность государственного реагирования, но с другой

—

обнажила дефицит «обратной связи» с обществом и экспертным

сообществом. Хотя

в аналогичных ситуациях правовая политика

должна проявляться

не только как инструмент нормативного

регулирования, но и как ценностно

-

ориентированная и

прогностическая деятельность, обеспечивающая адаптацию права к

1

Роулз Дж.

Теория справедливости

. —

М.: Прогресс, 1992.

—

560 с.

2

см.:

Шмитт К.

Политическая теология

. —

М.: Канон+, 2000.

—

224 с.

3

OECD

Regulatory

Policy

Outlook

2021.

—

Paris: OECD Publishing, 2021.

—

https://www.oecd.org/publications/regulatory-policy-outlook-2021

15

социальным реалиям. И любые кризисные процедуры обязаны

сопровождаться институционализированными механизмами участия

—

правовой экспертизой, мониторингом пропорциональности и

эффективными апелляционными процедурами. Без таких

инструментов,

по нашему мнению, краткосрочные меры рискуют

подорвать долгосрочную легитимность национальной правовой

системы и ограничить способность правовой политики формировать

доверие и прогнозировать социальные последствия.

Изложенное позволяет вывести обобщённое понимание

правовой политики как системного выражения правовой идеологии,

задающей содержание норм, цели, принципы и инструменты

формирования, совершенствования и реализации правовой системы

государства, а также регулирующей формы их проявления и

механизмы воздействия. Как категория публичного управления она

формирует правовое поле, где юридические и управленческие

измерения неразрывно связаны: политика не только сопровождает

управленческие решения, но и стимулирует проектные

преобразования правовой действительности в интересах общества

.

Может быть, поэтому Ю. А. Тихомиров рассматривал правовую

политику как «обобщённую программу» правотворчества,

правоприменения и правореализации, вбирающую в себя

социальный заказ и ценностные установки правовой культуры

1

.

Однако

данное определение

,

на наш взгляд

,

нуждается в

некотором

уточнение: программа правовой политики остаётся декларативной,

если в ней отсутствует институт ответственности за регуляторные

результаты. Ибо подлинная правовая политика измеряется не только

качеством нормативных актов, но и тем, в какой мере они достигают

социально значимых эффектов.

Социологические исследования, проведенные в 2023

–2024

годах, выявили, что более 60 % граждан постсоветских государств

оценивают качество правового регулирования как недостаточное, а

уровень участия граждан в обсуждении законопроектов

—

как

низкий

2

. Тем самым результаты подтвердили существующий разрыв

между формальными нормами и реальными ожиданиями общества,

что требует переосмысления подходов к формированию и оценке

правовой политики.

1

Тихомиров Ю. А.

Публичная власть и правовая политика

. —

М.: Юрист, 2010.

2

European Social Survey (ESS)

— https://www.europeansocialsurvey.org;

см. также:

Отчёт за 2023 год

Института

социологии ФНИСЦ РАН

. — http://www.isras.ru.

16

В данном контексте

правовая политика не может ограничиваться

чисто нормативистским самооправданием, предполагающим

формальное соответствие норм установленным правилам. Она

должна учитывать фактический социальный эффект принятых

решений и оценивать их последствия для общества. С этой точки

зрения релевантными оказываются подходы Дж. Роулза

1

,

рассматривающего справедливость как честность, что позволяет

определить ценностные ориентиры правовой политики, а также

эмпирически ориентированные методы Э. Эшворта и Л. Зеднера,

направленные

на

изучение

реальных

социальных

и

институциональных

эффектов нормативных актов

2

.

Выражаясь точнее, «хороший закон» определяется не только

логической стройностью текста, но и измеримым социальным

результатом. Поворот к измеримости и ценностной проверке

позволяет по

-

новому оценить специфику правовых систем

переходного типа, включая Узбекистан. Правовая политика в таких

условиях должна быть ценностно

-

институциональной: она

соединяет принципы верховенства права с инженерией доверия,

«рефлексивный импорт» концепций

—

с локальной адаптацией, а

регуляторную рациональность

—

с участием и ответственностью за

результат. Без этого она обречена либо на формализм, либо на

технократическую фрагментацию.

Учитывая эти вызовы, в российской правовой науке сохраняется

полемика

относительно

сущностного

содержания

и

методологических оснований анализа правовой политики.

Представители структурно

-

функционального подхода (

С. С.

Алексеев, Е. А. Лапаев)

подчёркивают системность правовой

политики, выделяя её цели, субъекты, объекты, средства, механизмы

реализации и критерии эффективности

3

. Критико

-

нормативный

подход (

Д. А. Керимов, Ю. А. Тихомиров, В. М. Сырых

) обосновывает

необходимость соотнесения правовой политики с базовыми

1

Роулз Дж

.

Справедливость как честность: новая формулировка

/ Дж. Роулз; пер. с

англ. А. В. Гусева.

—

М.: Изд

-

во Института Гайдара, 2008.

—

288 с.

2

Эшворт А.

Превентивная юстиция

/ А. Эшворт; пер. с англ. А. В. Гусева.

—

М.: Изд

-

во Института Гайдара, 2014.

— 1026–10

45 с.;

Зеднер Л.

Превенция и криминализация:

обоснования и пределы

/ Л. Зеднер; пер. с англ. А. В. Гусева.

—

М.: Изд

-

во Института

Гайдара, 2012.

— 203–

226 с.

3

см.:

Алексеев С. С.

Общая теория права

. —

Т. 1

–2. —

М.: БЕК, 1996;

Лапаев Е. А

.

Теория правовой политики.

—

М.: Институт государства и права РАН, 2009.

17

ценностями

—

правовым государством, верховенством права,

правами человека и социальной справедливостью

1

.

Сопоставление указанных подходов показывает, что для

государств переходного типа, особую значимость приобретает

сочетание

институциональной

базы

с

ценностной

ориентированностью. Такого рода

синергия формирует основу

нравственно

-

правового регулирования и подотчётности власти. Она

предохраняет правовую политику от сведения к формализованному

нормотворчеству и обеспечивает её способность отвечать на

реальные социальные запросы, создавая условия для долгосрочной

легитимности государственного управления.

Практика стран с устоявшимися правовыми традициями

—

Германии, Канады и Японии

—

подтверждает эффективность этой

модели: их правовая политика строится на взаимодействии науки,

гражданского общества и государства, дополняется системами

правового мониторинга и институционализированной экспертизы.

Опыт этих государств демонстрирует, что именно соединение

ценностных ориентиров и институциональной структуры

обеспечивает устойчивость и результативность правовой системы

2

.

В постсоветском контексте подобный

вывод приобретает

прикладное значение: укрепление доверия и легитимности требует

развития правовой культуры и активного вовлечения общества в

правотворчество. Только комплексная интеграция этих элементов

способна превратить право в реально функционирующий механизм

адаптации к социальным ожиданиям и современным вызовам. В

противном случае возникает разрыв между декларируемыми

установками и их практической реализацией.

Таким образом

,

правовая политика в условиях трансформации

государственного управления требует нового понимания. Она

должна рассматриваться не как совокупность норм, а как

динамическая система, включающая ценностное ядро и прогнозную

1

см.:

Керимов Д. А.

Проблемы общей теории права и государства

. —

Т. 2.

—

М.:

Норма, 2001;

Тихомиров Ю. А

.

Публичная власть и правовая политика

. —

М.: Юрист,

2010;

Сырых В. М

.

Правовая политика как предмет теоретико-правового познания //

Журнал российского права. —

2008. —

№ 12.

2

см.:

Берман Г. Дж

.

Западная традиция права: эпоха формирования

. — 2-

е изд.

—

Москва: МГУ; ИНФРА

-

М

-

НОРМА, 1998.

—

622 с.;

Джонсон Дж.

Сравнительные

конституционные и правовые системы: институты и результаты

/ Дж. Джонсон.

— 2017.

Rule of Law in Canada

. Wikipedia, 2025. [

электронный

ресурс

]. –

Режим

доступа

:

https://en.wikipedia.org/wiki/Rule_of_law

18

функцию. Это позволяет соединять стратегические ориентиры

государства с реальными запросами граждан, избегая нормативной

перегрузки и обеспечивая гибкость к технологическим и

социальным вызовам.

Иными словами, правовая политика выступает

не только инструментом регулирования, но и

действенным

механизмом

формирования

ценностей,

прогнозирования

социальных последствий и поддержания устойчивого

доверия

в

системе «государство

—

общество».

§ 2.

Международные подходы: сравнительно

-

правовой анализ и

региональная специфика Узбекистана

Международная юридическая доктрина последних десятилетий

подтверждает существенное

расширение горизонтов анализа

правовой политики. Одним из наиболее значимых трендов является

междисциплинарная интеграция, усиление эмпирической базы

исследований и возрастание акцента на социальные последствия

нормативных решений. Данный процесс знаменует отход от

классического юридического позитивизма, сосредоточенного

преимущественно на формально

-

правовых конструкциях, к более

динамичной и практико

-

ориентированной модели правовой

политики.

В англосаксонской традиции ключевым методологическим

ориентиром

сохраняется

концепт

верховенства

права,

рассматриваемого одновременно как нормативная парадигма и

инструмент стратегического управления социальными процессами.

Фундаментальные труды Л.

Фуллера, Дж

.

Роулза и Р.

Дворкина

подчёркивают моральную легитимность права, справедливость

процедур и необходимость участия граждан в формировании

нормативных стандартов

1

.

Эти подходы в значительной мере определяют современное

понимание взаимосвязи права и демократии, однако чрезмерная

опора на моральные категории несёт риски субъективизма и

потенциальной коллизионности между юридическими и этическими

стандартами

2

.

В

результате

возникает

необходимость

балансирования между нормативной определённостью и социальной

1

Фуллер Л

.

Мораль права

. —

М.: Прогресс, 2002;

Роулз Дж

.

Теория справедливости.

—

М.: Гарвард, 1971;

Дворкин Р.

Империя права

. —

М.: Гарвард, 1986.

2

см

.:

Харт Г.Л.А.

Понятие права

. –

М.: Прогресс, 2007.

19

справедливостью, что особенно актуально для стран с переходной

правовой системой, включая Узбекистан.

К началу

XXI

века в научной литературе формируется

модифицированная концепция «

Rule of Law 2.0».

1

В рамках этой

модели право перестаёт рассматриваться исключительно как

формальная система норм и приобретает характер инструмента

социальной инженерии

.

В этой связи особое значение приобретают независимые

механизмы мониторинга, а также вовлечение гражданского

общества и экспертного сообщества в процесс выработки и оценки

правовой политики. Именно такие механизмы обеспечивают её

качество, позволяют избегать правового формализма и превращают

закон в действенный регулятор общественных отношений. Тем

самым формируется понимание того, что эффективность правовых

реформ определяется не столько совершенством нормативных

конструкций, сколько степенью институциональной открытости и

обратной связи между государством и обществом. Поскольку

ограничение реформ, как свидетельствует зарубежная практика,

рамками

лишь

юридико

-

технического

совершенствования

законодательства ведёт к воспроизводству старых системных

проблем, препятствуя формированию доверия к институтам и

устойчивому развитию правопорядка.

Обновленная

Конституция

Республики

Узбекистан

,

закрепившая принципы социального и правового государства (ст. 1 и

ст. 46), задаёт новые ориентиры развития правовой политики. В

современных условиях от государства требуется не только

корректировка нормативной базы, но и формирование механизмов,

обеспечивающих достижение конкретного социального результата.

Такого подхода придерживаются Х. Рузметов, Х. А. Мухаммадиев,

З. С. Исраилов и А. И. Абсаломов

2

, которые рассматривают

1

см.:

Таманаха Б

.

О верховенстве права: история, политика, теория.

—

Кембридж,

2004;

Каротерс Т.

Возрождение верховенства права

// Foreign Affairs. — 1998. —

Т. 77, №2.

—

С. 95

–106.

2

см.:

Рузметов Х

.

Усиление гарантий защиты прав человека в новой редакции

Конституции Узбекистан

//

Общество и инновации, 2024, №5;

Мухаммадиев Х.А.

Основные изменения и дополнения в обновленной Конституции

// Экономика и социум,

2023,

№6 (109);

Исраилова З.С., Абсаломов А.И

.

Изменения и реформирование

Конституции и конституционно-правовых норм Республики Узбекистан: контроль за их

соблюдением

// Universum:

экономика и юриспруденция, 2024, №2.

20

правовую политику как синтез правовых норм с социальными

гарантиями и демократическими процедурами.

Результаты совместного исследования

ПРООН, Всемирного

банка и Фонда «Евразия»

подтверждают

актуальность

данной

проблематики

1

. Критический анализ показал, что в обществе

существует выраженный запрос на повышение прозрачности

правоприменительной практики и укрепление подотчётности

государственных институтов. Кроме того, выявлен устойчивый

долгосрочный тренд, свидетельствующий о росте чувствительности

граждан к вопросам справедливости и равного доступа к

правосудию, что создаёт важное основание для формирования

ценностно ориентированной правовой политики.

Однако

формальные показатели, используемые в официальной статистике

для оценки эффективности правоохранительных и

судебных

органов, далеко не всегда отражают реальный уровень доверия

граждан к правовой системе. Данный

разрыв между

количественными индикаторами и качественным восприятием

порождает

структурное

противоречие,

препятствующее

полноценному утверждению принципа верховенства права как

основы социального государства. В связи с этим особое значение

приобретают эмпирические сведения о восприятии гражданами

работы государственных институтов, которые позволяют выявить

скрытые барьеры и противоречия между нормативной

реальностью

и общественным опытом.

Опрос граждан, проведенный

UNDP

и Антикоррупционным

агентством

выявил

амбивалентность общественного сознания:

несмотря на высокий уровень доверия к ключевым органам (64 %),

страх репрессалий остаётся одним из основных препятствий для

сообщений о коррупции (48,6 %)

2

.

Полученные

результаты

отражают

существующие социальные страхи и ограниченную правовую

культуру, подчёркивая необходимость комплексного подхода к

реформированию правовой сферы

.

В

таких

условиях

крайне

важно

формировать

институциональное доверие через обеспечение прозрачности

процедур, активное вовлечение граждан и экспертное

1

ПРООН

. Rule of Law and Access to Justice in Uzbekistan: Survey Report.

Tashkent, 2022;

World Bank

.

Governance Indicators

. Washington, 2021.

2

UNDP & Anti-Corruption Agency

, 2024.

Uzbeks See Retaliation As Biggest Barrier for

Corruption — Whistleblowing Study

.

21

сопровождение правовых реформ. Этот акцент на доверии и

вовлечении общества приобретает дополнительное значение в

контексте конституционной реформы 2023 года, которая закрепила

приоритет прав человека, верховенство закона и принцип разделения

властей, обозначив

стремление

государства встроить национальную

систему в модель

«Rule of Law 2.0».

При этом формализация

институциональных

гарантий

пока

не

сопровождается

достаточными механизмами их практической реализации, что

подчёркивает необходимость комплексного подхода к внедрению

правовых норм в жизнь общества.

В отличие от зарубежного опыта, где акцент делается на

социальной инклюзии, гражданском участии и регулярном

мониторинге исполнения норм, в Узбекистане эти элементы

развиваются фрагментарно и зачастую имеют символический или

декларативный оттенок.

Например, в Германии

Конституционный

суд активно участвует в защите прав человека и обеспечении

верховенства закона посредством независимого конституционного

контроля

1

. Международный опыт указывает на разнообразие

подходов: в Канаде предусмотрены обязательные публичные

консультации по проектам нормативных актов и регулярный

мониторинг соблюдения прав человека

2

; в Японии, несмотря на

отсутствие

национального

института

прав

человека,

предпринимаются меры по продвижению прав человека в бизнесе и

обществе

3

.

Приведенные

примеры

демонстрируют,

что

институциональная транспарентность и вовлечение общества

являются ключевыми элементами действенной правовой политики.

В Узбекистане трансформация национальной правовой

политики также носит системный

характер

,

однако её успех зависит

от внедрения практических механизмов обеспечения прозрачности,

обратной

связи

и

участия

гражданского

общества.

Функционирование

системы

E-ombudsman,

цифровизация процедур,

запуск Портала обсуждения проектов НПА (

regulation.gov.uz

),

стратегия «Узбекистан

–

2030» и судебная реформа создают

1

Конституционный суд Германии

.

Функции и полномочия

.

URL:

https://jeanmonnetprogram.org/archive/papers/96/9605ind.html

2

Законы Канады о правах человека

. URL: https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/h-

6/fulltext.html.

3

Продвижение

прав

человека

в

Японии

.

URL:

https://www.asahi.com/ajw/articles/14781323

22

предпосылки для повышения институциональной прозрачности.

Между тем

реализация этих инициатив сталкивается с

ограничениями, связанными с декларативностью и формализацией

реформ, что сдерживает активное вовлечение всех слоев общества.

Особую уязвимость при этом проявляют мигранты, женщины,

молодежь и религиозные меньшинства, которые частично

участвуют

в процессах

формирования и реализации правовой политики.

Решение данной проблемы возможно через сочетание правового

просвещения,

создание

возможностей

для

участия

неправительственных организаций в мониторинге законопроектов и

институционализацию общественного контроля. Реализация

указанных

мер способствует снижению «разрыва доверия» между

обществом и государством

,

укреплению социальной легитимности

нормативных актов, формируя основу для устойчивой и

предсказуемой правовой среды.

Эффективность предложенных механизмов во многом

определяется применением подходов, учитывающих социально

-

культурный и

целостный

контекст. В этой связи практическую

значимость представляют положения российской научной школы

(

С. С. Алексеев, Т. Я. Хабриева, В. В. Лапаева

), где подчёркивается,

что

правовая политика не должна ограничиваться исключительно

технократическими инструментами регулирования

1

. Интеграция

обозначенных принципов позволяет учитывать уровень правовой

культуры, систему социальных ценностей и региональные

особенности правоприменения, превращая нормативные ориентиры

в реально действующие механизмы, адаптированные к

многообразию общества. Именно из этого вытекает необходимость

более широкого методологического основания, способного

объединить институциональные, социальные и ценностные

измерения правовой политики.

Такой комплексный подход, основанный на сочетании

институциональных реформ, активного участия общества и

ценностного проектирования норм, выступает приоритетным

требованием

для достижения стратегических целей правовой

политики. Его применение обеспечивает трансформацию

общенациональных нормативов в действенные инструменты

1

см.:

Алексеев С. С

.

Теория права

. М., 1994;

Хабриева Т. Я.

Правовая политика:

вопросы теории и практики

. М., 2018;

Лапаева В. В

.

Правовая политика: сущность,

содержание, формы реализации

. М., 2002.

23

регулирования, что имеет особое значение для государств с

выраженной этнической и социальной неоднородностью.

Вследствие чего

формируется прочная основа для устойчивого

развития правовой системы, способной одновременно поддерживать

институциональную эффективность и укреплять доверие граждан

—

фундаментальное условие функционирования социального и

правового государства.

Социологические исследования «Ижтимоий фикр»

указывают

на важность

подобной ориентации, а их итоги

иллюстрируют

двойственность восприятия: более 80 % респондентов положительно

оценивают уровень гарантий основных прав и свобод, предписанных

Конституцией

Республики Узбекистан в новой редакции, вместе с

тем их реальное участие в правотворческих процессах остаётся

ограниченным

1

.

Дополнительно

выявляется

устойчивая

региональная

дифференциация: уровень правовой информированности в городах

значительно выше, чем в сельской местности.

Выявленная

асимметрия формирует риски воспроизводства социального

неравенства и ограничивает возможности полноценной реализации

прав граждан. В таких ситуациях

приоритетной задачей становится

разработка и внедрение адресных реформ, направленных не только

на повышение правовой культуры населения, но и на преодоление

структурного разрыва между различными социальными и

территориальными группами. Целенаправленные усилия по

нивелированию указанных различий способны обеспечить не

декларативную, а реальную эффективность национальной правовой

политики.

При этом следует учитывать, что рост правосознания граждан

носит поступательный и неоднородный характер: различия в его

темпах и содержании становятся критическим фактором при

формировании правовой политики, ориентированной на

гармонизацию единого правового пространства и обеспечение

равного доступа к правовым механизмам. Следовательно, проблема

имеет

не только количественное измерение

(

уровень правовой

информированности

), но и качественную сторону, связанную

с

формированием полноценного правового поведения, что

1

Центр изучения общественного мнения «Ижтимоий фикр».

Права и свободы

человека: оценки, мнения и установки.

—

Ташкент, 2023.

24

подчеркивает необходимость разработки механизмов, одновременно

повышающих правовую грамотность и доверие к институтам.

Международный

опыт

показывает,

что

сочетание

институциональной зрелости, вовлечения общества и экспертного

мониторинга повышает устойчивость правовой системы: так, в Чили

внедрение механизмов общественной экспертизы и мониторинга

законодательства за пять лет увеличило доверие к судебной системе

на 17 %.

1

В свою очередь

Германия реализует модель

Zielsteuerung

,

предусматривающую интеграцию каждого нормативного акта в

систему общественно значимых целей, научное сопровождение и

регулярный аудит соответствия социальным ожиданиям

2

. В Южной

Африке после апартеида Комиссия истины и примирения

3

стала

ключевым инструментом не только юридической, но и ценностной

перестройки общества. Приведенные

примеры показывают, что

эффективность правовой политики достигается не столько за счёт

технологической новизны, сколько благодаря институционализации

общественного участия и включению правотворческих процессов в

систему социально признанных ориентиров.

С этой точки зрения особенно показательна ситуация в

Узбекистане. Проекты «Открытые бюджеты» и платформа «

e-ijtimoiy

nazorat

»

призваны расширить каналы общественного контроля,

однако их потенциал пока ограничен отсутствием системной

институциональной опоры. Без нормативного закрепления и

устойчивой организационной инфраструктуры подобные механизмы

не способны превратиться в полноценные инструменты правовой

культуры и доверия. Более того, их декларативный характер рискует

воспроизвести «разрыв доверия» между государством и обществом,

так как несоответствие между провозглашёнными целями и

реальным эффектом усиливает скепсис граждан.

Именно поэтому современная

правовая политика

определяет

приоритетной задачей

превращение

этих

инструментов

из

отдельных

цифровых

сервисов

в

элементы

единой

институциональной архитектуры, интегрированной в систему

1

World Bank.

Chile Justice Sector Reform Project. Implementation Report

, 2021.

2

см.:

Хеберле П

.

Конституционное право, как наука о культуре.

—

Берлин:

Duncker &

Humblot, 1998;

Драйер Х

.

Правовое государство и демократия

. —

Тюбинген:

Mohr Siebeck,

2005.

3

Комиссия истины и примирения в Южной Африке: опыт и уроки

. URL:

https://ru.wikipedia.org/wiki/

25

государственного

управления.

Для

этого

необходимы

технологические инновации, нормативное закрепление и развитие

культуры общественного диалога

.

В

будущем

данная модель способна не только повысить

прозрачность деятельности государственных органов, но и

устранить региональные дисбалансы в правовой культуре, обеспечив

равномерное распространение единых стандартов правоприменения

по всей стране. В конечном счёте именно институционально

подкреплённая цифровизация создаёт основу для устойчивого

развития правовой системы, её реальной восприимчивости к

запросам общества и формирования правовой среды, где

декларативные нормы заменяются работающими механизмами.

Вместе с тем

на

нынешнем

этапе остаётся нерешённой проблема

выстраивания

целостной системы обратной связи между

стратегическим планированием и фактическими результатами

правовой политики. Отсутствие регулярного сопоставления планов

с показателями эффективности законодательства, включая

социологические метрики, экспертные оценки и мониторинг доступа

к правосудию, усиливает риски формализации реформ и

ограничивает способность государства адекватно реагировать на

запросы общества.

Дополнительное измерение создаёт региональная специфика

Узбекистана: этнокультурное и языковое разнообразие, различия в

уровне социально

-

экономического развития. Эти факторы

объективно требуют адаптивной концепции правовой политики,

построенной на сочетании централизованных стратегических

ориентиров и локальной вариативности. Описанный

подход

позволяет одновременно удерживать единую траекторию

национальных реформ и учитывать особенности конкретных

территорий, что повышает легитимность и практическую

применимость правовых норм.

Такая

логика соотносится с современными тенденциями в науке

и международной практике. В исследованиях Всемирного банка,

ПРООН и национальных аналитических центров подчёркивается

целесообразность перехода от декларативных моделей к парадигме

предсказуемости и институциональной преемственности. Особое

внимание уделяется формированию у субъектов нормотворчества

новых компетенций: проведению оценки регуляторного воздействия

(RIA),

анализу социального эффекта нормативных актов и их

26

юридической верификации

1

. В таком контексте согласованность

правоприменительной практики и способность законодательства

адаптироваться к региональной специфике становятся ключевыми

факторами результативной правовой политики, превращающей

общенациональные цели в действенные механизмы управления.

Однако трансформация национальной правовой системы

Узбекистана демонстрирует противоречивую динамику. С одной

стороны, сохраняются значительные барьеры в доступе к

правосудию, что проявляется в ориентации граждан на

неформальные институты и ограниченной востребованности

профессиональных юридических услуг. С другой

стороны

,

наблюдается устойчивая тенденция к укреплению доверия к

ключевым государственным органам, ответственным за реализацию

принципа законности. Такая

амбивалентность

указывает на

необходимость не только институциональных реформ, но и

целенаправленной работы по повышению уровня правовой

культуры, устранению структурных препятствий

и формированию

устойчивых механизмов реализации конституционных прав

граждан.

Достаточно выразителен в этом отношении опыт комплексной

оценки юридических потребностей населения, проведённый

ПРООН. Исследование показало, что подавляющее большинство

граждан (83 %) при правовых трудностях обращаются

преимущественно к махаллинским органам самоуправления и

родственникам, минуя государственные институты

2

. Такая практика

создаёт

«коридор разобщённости

» между властью и гражданами,

что снижает результативность проводимой правовой политики.

Более того, накопление подобного скепсиса способно

трансформироваться в правовой нигилизм, при котором

государственные механизмы воспринимаются как малоэффективные

и далекие от реальных потребностей населения.

В долгосрочной перспективе это может привести к замедлению

институциональных реформ, ослаблению

каналов обратной связи и,

1

Всемирный

банк

.

Governance and Law Indicators: Rule of Law and Regulatory Quality

.

Washington, D.C., 2022. URL: https://www.worldbank.org/en/research;

ПРООН

.

Индекс

развития государственного управления в Узбекистане 2023

. Ташкент, 2

023. URL:

https://www.uz.undp.org/.

2

United Nations Development Programme (UNDP).

Legal Needs Survey in Uzbekistan:

Key Findings

. Tashkent, 2020.

27

как следствие, снижению

легитимности правовой системы. В этих

условиях стратегическим приоритетом выступает разработка

стратегического документа

,

объединяющий институциональные

преобразования с системными мерами по укреплению

правосознания, повышению юридической грамотности и развитию

социального доверия.

Анализ

результатов изучения общественного мнения и

правоприменительной практики

подтверждает необходимость

такого подхода, показывая

формирование институционального

доверия при сохраняющейся

потребности

в повышении

прозрачности судебных процедур и предсказуемости решений

1

.

Системное развитие

правовой культуры граждан, устранение

структурных барьеров

и создание устойчивых механизмов

реализации конституционных прав

и свобод человека

становятся

стратегически важными элементами национальной правовой

политики.

Эти выводы подтверждают тезис о необходимости перехода от

декларативной к программной модели правовой политики, где

согласованность нормативных актов, результативность их

применения и адаптация законодательства к региональной

специфике создают условия для практического воплощения

общенациональных ориентиров.

Научная дискуссия о программной модели правовой политики

позволяет объединить концепции

Н. Лумана, Сен

-

А и Р. Докинза в

единую аналитическую конструкцию, синтез которой в сочетании с

эмпирическими наблюдениями и зарубежным опытом позволяет

заключить: устойчивость национальной правовой системы

достигается через баланс институциональной структуры,

социальной легитимности и адаптивности к региональной

специфике, а не через формальное закрепление норм. Луман

подчеркивает институциональную интеграцию различных акторов,

Сен

—

социальную направленность и раскрытие человеческого

потенциала, Докинз

—

адаптацию институтов к социальной среде

2

.

1

UNDP Uzbekistan

.

Court Satisfaction Level of Uzbekistanis Identified. Tashkent

, 2020.

Доступ:

https://www.undp.org/uzbekistan/publications/court-satisfaction-level-uzbekistanis-

identified.

2

Луман Н.

Социология права

. М.: Праксис, 2011;

Сен

-

А.

Идея справедливости

. М.:

Изд

-

во Института Гайдара, 2016;

Докинз Р

.

Эгоистичный ген

. М.: АСТ, 2013.

28

Теоретические доктрины

Лумана, Сена и Докинза позволяют

расширить горизонты анализа правовой политики, однако их

применение к национальной практике требует критического

подхода. Подобные идеи развиваются и в российской доктрине: по

мнению С. А. Авакьяна и В. В. Лапаевой, правовая политика

формируется как результат сопряжения ценностных ориентиров и

институциональных механизмов. Устойчивость правопорядка в этой

логике обеспечивается не только качеством нормативной базы, но и

уровнем правовой культуры, согласованностью усилий науки,

государства и гражданского общества

1

.

Следовательно, комплексное сочетание институциональной

адаптивности, социальной стабильности и участия граждан

формирует прочную и законную правовую систему, способную

учитывать

региональные

различия,

гармонизировать

общенациональные ориентиры и обеспечивать равный доступ к

правовым

механизмам.

Правовая

политика

при

этом

рассматривается как инструмент стратегических и социальных

преобразований, а не просто набор формальных норм.

§3.

Аксиологические

аспекты

правовой политики:

гуманизация, справедливость и доверие

Развитие правовой политики невозможно ограничивать

исключительно

нормотворческой

активностью

или

институциональными

преобразованиями,

ибо

формальная

модернизация законодательства без ценностного наполнения не

обеспечивает ни его социальной восприимчивости, ни долгосрочной

жизнеспособности правопорядка. В эту плоскость выходит

аксиологический поворот, в центре которого оказывается триада

гуманизации, справедливости и доверия как системообразующих

ориентиров правовой политики; гуманизация задаёт этическое

измерение правового регулирования, справедливость

—

критерий

его социальной эффективности, а доверие

—

условие политико

-

правовой устойчивости и восприятия права обществом. Такой

1

Авакьян С. А.

Правовая политика и правовая культура: теоретические аспекты

//

Журнал российского права.

– 2020. –

№ 4.

–

С. 15

–28;

Лапаева В. В.

Институциональные

и ценностные аспекты правового порядка

//

Вестник Московского университета. Серия 11.

Право.

– 2019. –

№ 3.

–

С. 45

–60;

см. также:

Четвернин В. А.

Институциональная теория

права и правовая стабильность //

Правоведение.

– 2021. –

№ 2.

–

С. 33

–48.

29

подход находит теоретическое обоснование в аргументах Ю.

Хабермаса о необходимости сочетания «фактичности» и

«нормативной значимости» правовых институтов как условия их

легитимности и жизнеспособности

1

.

Вместе с тем включение этих ценностей в правовую политику

усиливает интенсивность

научной

полемики. Так, российский

правовед А. А. Гусейнов подчёркивает, что гуманизация права

восстанавливает его сущностный, этически обусловленный характер

и служит противовесом универсально

-

репрессивным моделям

регулирования

2

; напротив, продолжатели реалистической традиции,

опирающиеся на прагматическую критику нормативизма, указывают

на риски чрезмерной индивидуализации, когда ослабление

репрессивных механизмов способно привести к утрате

управляемости и снижению эффективности поддержания

правопорядка

3

.

В этой спорной точке Ю. Хабермас вводит концепт

коммуникативной легитимности, утверждая, что нормы обретают

силу лишь в результате их признания в публичном дискурсе, что

ставит перед реформаторами задачу

сочетать ценности с

процедурами демократического обсуждения и институциональной

ответственностью

4

.

Таким образом, гуманизация формирует этическое основание

всей правовой политики, тогда как справедливость становится не

абстрактным лозунгом, а критерием оценки её реальной

результативности. Не случайно Дж. Роулз определял справедливость

как «первую добродетель институтов», подчёркивая её

приоритетную роль в упорядочении социальных отношений

5

. В

свою очередь, А. Сен, акцентируя внимание на практическом

измерении понятия, рассматривает справедливость сквозь призму

1

Хабермас Ю.

Фактичность и значимость: к дискурсивной теории права и

демократического правового государства

. М.:

Academia, 2001.

2

Гусейнов А. А

.

Гуманизация права: этика и социальная легитимность

. М

.:

Юрист

,

2019.

3

см

.:

Tamanaha B. Z.

Tempering Arbitrary Power: A Moral Theory of the Rule of Law

//

Constitutional Commentary. 2023. Vol. 38, № 1;

Heinze E

.

The Most Human Right: Why Free

Speech Is Everything

. Cambridge, 2022;

Valentini L.

Morality and Socially Constructed Norms

// Philosophy and Public Affairs. 2023. Vol

. 51, № 3.

4

Хабермас Ю

.

Указанная работа.

5

Ролз Дж

.

Теория справедливости

. Новосибирск: Изд

-

во Новосибирского

университета, 1995.

30

конкретных возможностей и результатов

—

устранения

несправедливостей и расширения потенциала уязвимых групп

1

.

Соответственно, в странах с переходными системами

декларирование

принципов без чёткого институционального

механизма, включающего социальные

экспертизы, стандартов

соразмерности

и

механизмы

восстановления

часто остается

формальной. В таких условиях

«справедливость» превращается в

формальность, лишённая

реального содержания

.

И как

подчеркивают ряд исследований в области правовой политики и

институционального анализа, что для превращения принципа в

практический стандарт необходимы

процедурная

кодификация

ответственности, обеспечение прозрачности и внедрение

компенсационных мер

2

.

Отсюда, интеграция справедливости в правовую политику

предполагает не только расширение объёма законодательства и

институциональные реформы, но и включение в практику ключевой

ценности

—

доверия. Доверие становится тем критерием, по

которому общество определяет реальную легитимность права, а

государство

—

эффективность собственных реформ. Отечественный

исследователь К. Алиева, развивая данное

утверждение, считает, что

справедливость

должна

институционализироваться

через

механизмы оценки доступа к правосудию защиты уязвимых групп,

компенсации и прозрачности процедур.

Ибо непрозрачность

процедур и недостаточная независимость судов, по мнению К.

Алиевой, снижают уровень социального признания судебной власти

в государствах с переходной экономикой

3

.

В связи

с чем

проблема восприятия правовой системы в

Узбекистане

приобретает практическую остроту: данные

Оценки

правовых потребностей

ПРООН демонстрируют, что при

столкновении с юридическими проблемами 83,4 % граждан

предпочитают обращаться к неформальным каналам, тогда как

лишь

небольшая часть

—

к адвокатам и официальным механизмам. При

1

Сен

-

А

.

Развитие как свобода

. М.: Новое изд

-

во: Либеральная миссия, 2004.

2

см

.:

Papakosta, Vasiliki

.

Institutional Mechanisms for Legal Accountability

. Berlin:

Springer, 2018;

Engel, Michael

.

Procedural Standards in Transitional Legal Systems

. Oxford:

Oxford University Press, 2020

.

3

Алиева К.

Правовая реформа и доступ к правосудию в Узбекистане: комплексный

подход через бесплатную правовую помощь

// Общество и инновации, 2024. №1.

31

этом 34,9 % испытывают трудности из

-

за непонимания закона

1

.

Эти

эмпирические сведения

указывают на дефицит воспринимаемости

формального права и подтверждают тезис о том, что устойчивость

правопорядка формируется не только через нормы, но и через их

общественное одобрение.

В данном

контексте важна мысль Н. Лумана о том, что

воспроизводство права опирается на ожидание надёжности и

предсказуемости: без них падает легитимность системы, а без

легитимности невозможна её устойчивость

2

. Фактически речь идёт о

доверии как системообразующем элементе правопорядка: именно

оно связывает формальные процедуры с их общественным

восприятием. Международные исследования подтверждают

подобную

зависимость.

Так, в странах Скандинавии зрелость институтов и прозрачность

процедур обеспечивают высокий уровень доверия к судебной власти

(свыше 80 %)

3

, тогда как в условиях политической поляризации

(например, в ряде оценок США за 2024 г.) доля граждан,

разделяющих легитимность судебных решений, снижается до трети

населения

4

. В российской практике исследователи отмечают

феномен «

призрачной справедливости

»

5

, когда формальная

декларация права на справедливый суд

не сопровождается доверием

к беспристрастности и, в результате, не стимулирует активного

использования судебных механизмов.

Из этого вытекает, что доверие выступает не только следствием

корректной работы институтов, но и самостоятельным условием

справедливости и гуманизации права. Если справедливость

воспринимается обществом через доверие к беспристрастности и

предсказуемости решений, то гуманизация формирует предпосылки

для его укрепления. При таком подходе задача правовой политики

заключается не просто в совершенствовании процедур, а в создании

институциональной среды, где доверие становится центральным

1

United Nations Development Programme (UNDP).

Legal Needs Assessment Report

(fieldwork: 24.06–15.07.2024; publ. 2025).

2

Luhmann N.

Das Recht der Gesellschaft. Frankfurt am Main:

Suhrkamp Verlag, 1983.

3

Scandinavian Restorative Justice Practices

.

Nordic Journal of Criminology

, 2022.

4

Gallup International

.

Trust in Courts Around the World

: 2023 Report. 2023.

5

см.:

Гудков Л

.

Призрачная справедливость

. –

М: Новое знание. 2024;

Алиев Р. Г.,

Валиева А. Р

.

Справедливость как кумулятивный принцип права

// Юридическая наука,

2019, №12. С.3

-6;

«Левада

-

центр».

Представления о правах и свободах

, июль 2024.

32

критерием оценки качества правосудия и устойчивости всего

правопорядка.

В этой связи интеграция гуманизации и справедливости должна

сопровождаться комплексом мер, прямо ориентированных на

укрепление доверия к правовым институтам. Среди них можно

выделить: формирование национальных индикаторов качества

правосудия, включающих показатели доверия населения; создание

независимых общественных советов при судах и органах

прокуратуры; расширение возможностей электронного правосудия и

доступности онлайн

-

сервисов; внедрение регулярных программ

повышения квалификации судей и следователей с акцентом на

правовую этику и культуру общения с гражданами; введение

специального института общественных защитников для социально

уязвимых категорий; проведение системных социологических

исследований восприятия справедливости и доверия к органам

правосудия.

Инициируемая

стратегия позволит сформировать правовую среду

и в уголовной, уголовно

-

процессуальной сфере, где гуманизация и

доверие проявляются наиболее ярко

1

. Отказ от доминирующей роли

государства в решении вопросов уголовного преследования,

расширение доступа к примирительным процедурам и закрепление

права потерпевшего на принятие решения о возбуждении или

прекращении дела в определённых категориях

—

всё это не только

отражает гуманистическую парадигму, но и служит механизмом

укрепления доверия и повышения реальной эффективности

правоприменения. Восстановительное правосудие и медиация,

применяемые на стадиях от предварительного расследования до

исполнения наказания, позволяют сместить акцент с карательного

реагирования на восстановление социальных связей и

ресоциализацию правонарушителя, что в ряде зарубежных практик

приводит к повышению общественного доверия к институтам

правосудия.

В государствах Скандинавии

развитие восстановительных

практик и акцент на ресоциализацию правонарушителей

способствуют высокому уровню доверия к судебным институтам.

1

см.:

Ташпулатов А.И.

Принцип гуманизма в уголовном законодательстве Республики

Узбекистан.

Материалы международной научно

-

практической конференции «Актуальные

проблемы уголовного права Республики Казахстан и Республики Узбекистан: опыт,

проблемы и решения». Ташкент

, 2022.

33

Эти подходы ориентированы на примирение сторон и

восстановление социальной гармонии, что укрепляет восприятие

права гражданами как справедливого и надёжного инструмента

регулирования общественных отношений

1

.

Напротив, в

странах

Восточной Европы

внедрение восстановительных практик остаётся

непоследовательным и сталкивается с институциональными и

политическими барьерами, что ограничивает их влияние на доверие

к судебной системе. Очевидный контраст показывает: устойчивость

правового порядка напрямую зависит от способности государства

интегрировать ценностные ориентиры в нормативную и

институциональную практику, особенно в переходных обществах.

Следовательно, формирование эффективной правовой политики

невозможно свести лишь к совершенствованию формальных

институтов. Её устойчивость достигается органичной интеграцией

гуманизации, справедливости и доверия как базовых принципов. Без

такой интеграции любые формальные изменения будут

поверхностными и не окажут реального влияния на восприятие

права гражданами.

В качестве конкретных мер целесообразно рассматривать

обязательную экспертизу проектов нормативных актов на

соответствие принципам гуманизации и справедливости, разработку

национального индекса правовой справедливости, учитывающего

доступность правосудия, защиту уязвимых групп и прозрачность

процедур (по аналогии с международным

Rule of Law Index

),

а также

институционализацию медиации и восстановительной юстиции,

которые, по мнению Дж. Брейтуэйт, обеспечивают «социальное

восстановление доверия через диалог и компенсацию»

.

2

При этом

широкомасштабная трансформация требует не деклараций, а

институциональных

гарантий

и

системных

механизмов

мониторинга.

Имплементация

стандартов

мониторинга

реализации

гуманистических положений позволит избежать их формального

1

см

.:

Nordic Council of Ministers

.

Trust in Justice Systems in Scandinavia

. — Copenhagen:

NCM, 2022. — 96 p;

Hansen T.

Restorative Justice in Eastern Europe

:

Challenges and

Perspectives

// International Journal of Restorative Justice. — 2006. — Vol. 2, No.1

2

Braithwaite J.

Restorative Justice and Responsive Regulation. Oxford

: Oxford University

Press, 2002. 315

р

.

; см. также:

Лапаева В. В.

Правосудие и доверие: российский контекст

.

М

.:

Инфра

-

М

, 2020.

34

применения, а учёт межрегиональной дифференциации и

вовлечение гражданских практик на уровне местных сообществ

(включая механизмы примирения в махаллях) помогут снизить

зависимость граждан от неформальных каналов разрешения

конфликтов и укрепить статус права как инструмента социальной

координации. Тогда гуманизм и справедливость перестают быть

абстрактными категориями и превращаются в инструмент оценки

эффективности правовой системы.

Методы такой оценки должны учитывать реакцию институтов на

социальные различия и закреплять требования к соразмерности

решений в зависимости от уязвимости групп населения. Она может

проявляться в обязательном использование

социальных экспертиз

при подготовке законопроектов и в судебной практике, а также

внедрение механизмов правового восстановления для граждан,

пострадавших от несправедливых решений. Тем самым доверие к

системе права приобретает институциональное выражение,

превращаясь в ключевой индикатор её жизнеспособности.

Вместе с тем доверие к правовой системе, как показывает

международный опыт, является решающим фактором устойчивости

правопорядка. Сравнительные данные свидетельствуют, что в

странах с высоким уровнем институциональной зрелости

—

в

частности, по результатам

Rule of Law Index

—

доверие населения к

судебным органам коррелирует с прозрачностью процедур и

подотчётностью правосудия

1

.

Повышение прозрачности досудебных и судебных процедур,

укрепление независимости судов и подотчётности органов

правосудия в Узбекистане остаются актуальными задачами

современной правовой политики.

Среди наиболее эффективных

инструментов можно выделить обязательное публичное раскрытие

судебных решений с мотивировкой, создание

независимых органов

контроля за соблюдением процессуальных стандартов

, а также

расширение программ правовой грамотности населения.

Реализация этих мер способствует укреплению доверия к

судебной системе и

правоохранительным органам, повышению

легитимности

институтов на региональном уровне и формированию

устойчивого правопорядка.

1

World Justice Project. The World Justice Project. Rule of Law Index 2023.

Washington,

DC: WJP, 2023. 188 p

.

35

Итогом становится формирование правовой политики,

основанной на этической регуляции и реальном доступе к праву.

Только сочетание ценностей гуманизации, справедливости и доверия

с конкретными законодательными и организационными мерами

способно обеспечить устойчивость и легитимность правовой

системы. Такой подход, как подчёркивает Дж. Брейтуэйт в

концепции восстановительного правосудия, позволяет превратить

право из инструментальной модели в систему, обеспечивающую

согласованность интересов и подлинную легитимность судебной

власти

1

.

1

Braithwaite J.

Указанная работа.

36

ГЛАВА

II

. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОЙ

ПОЛИТИКИ

§1.

Конституция и верховенство закона: прямое действие и

проблемы реализации

Конституция Республики Узбекистан выступает не только

источником юридических норм, но и высшей юридической и

политической

инстанцией,

определяющей

стратегические

ориентиры развития правовой системы и задающей ценностные

границы всей правовой политики государства. В современной

юридической мысли она всё чаще трактуется как нормативно

-

ценностный код, аккумулирующий идеологическое ядро

национальной

правовой

политики

и

обеспечивающий

институциональную целостность правового пространства.

Тем самым Конституция выполняет не только правовую, но и

мировоззренческую функцию, соединяя право, политику и

социальные ожидания общества. Её новая редакция закрепила

переход от формально

-

нормативистской модели к аксиологически

ориентированной государственности, что отражает качественный

сдвиг в понимании роли права

—

от абстрактной регламентации к

признанию человека, его прав и достоинства высшей социальной

ценностью.

Подобный переход отражает общую тенденцию, характерную

для конституционализма

XXI

века, в рамках которой нормы

Основного закона приобретают характер ценностных императивов,

направленных на обеспечение справедливости, равенства и

устойчивого развития. Таким образом

Конституция задаёт не только

правовые рамки законотворчества, но и формирует ценностный

каркас всей правовой политики, основанный на верховенстве закона,

приоритете прав и свобод личности, принципах социальной

справедливости, разделения властей и подотчётности власти перед

обществом.

В совокупности эти принципы обеспечивают устойчивый баланс

между публичной властью и автономией личности, что выступает

необходимым

условием

формирования

современной

демократической государственности и укрепления доверия

общества к институтам власти.

37

В данном контексте

особое значение имеет принцип

верховенства закона, который в западной и российской доктринах

рассматривается как краеугольный для легитимности и

устойчивости политико

-

правовой системы. Так, Ф. Хайек

подчёркивал, что верховенство закона препятствует произволу и

обеспечивает предсказуемость правового регулирования

1

.

Дж. Роулз связывал этот принцип с ясностью и стабильностью

норм, гарантией того, что государственные органы действуют в

пределах закона

2

. Б. Таманаха, в свою очередь, указывал

на то, что

«верховенство права» является не только юридическим, но и

социальным феноменом, поскольку без доверия граждан к закону его

формальное действие теряет силу

3

.

В национальном конституционализме принцип верховенства

закона закрепляется через требование обязательности его

исполнения всеми субъектами публичной власти. В теории он

воспринимается как надёжный барьер против произвола и как

институциональная гарантия доверия общества к государственным

структурам. Однако на практике данное предписание

не реализуется

в полной мере.

Анализ показывает, что лишь ограниченное число законов

обладает качеством норм прямого действия, тогда как подавляющее

большинство нуждается в детализирующих постановлениях или

официальных

разъяснениях.

В

результате

складывается

парадоксальная ситуация: закон провозглашается источником

высшей юридической силы, но его фактическая применимость

оказывается зависимой от подзаконного регулирования. Таким

образом

подрывается базовый смысл конституционной модели

—

именно закон должен определять правила поведения, а не

производные от него акты.

Подобное

смещение акцентов создаёт ряд негативных

последствий: замедление судебно

-

правовых и законодательных

реформ, снижение эффективности правоприменительной практики и

рост транзакционных издержек для граждан и бизнеса.

Делегирование нормотворческих полномочий исполнительной

власти формирует традицию «обхода» закона, когда подзаконные

1

Хайек Ф.

Путь к рабству

/ пер. с англ.

–

М.: Республика, 1991.

–

С. 45

–47.

2

Роулз Дж

.

Власть права

/ пер. с англ.

–

М.: Прогресс, 1989.

–

С. 210

–215.

3

Таманаха Б

.

О верховенстве права

/ пер. с англ.

–

М.: Юрист, 2006.

–

С. 50

–55.

38

акты не только конкретизируют нормы, но и фактически подменяют

их содержание.

В условиях либерализации хозяйственной деятельности весьма

актуальны

устойчивые и предсказуемые правовые основы,

обеспечивающие прозрачность правил игры и равенство условий для

всех участников.

Законы прямого действия снижают правовую

неопределённость, укрепляют защиту прав собственности и

инвесторов, минимизируют зависимость

ключевых решений от

подзаконных актов и создают основу для долгосрочной

институциональной стабильности.

Отсюда вытекает методологическая дилемма: как совместить

конституционное провозглашение верховенства закона с практикой

нормативного «

доопределения»

через систему подзаконных актов?

Очевидно, что разрешение данного противоречия является

первоочередной

задачей правовой политики современного этапа. Без

преодоления дисбаланса между «буквой» Конституции и «духом»

подзаконного регулирования невозможно обеспечить подлинную

правовую определённость и укрепить доверие к институтам власти

1

.

Существенная значимость этой проблематики, на наш взгляд,

проявляется в контексте внешней

интеграции. В перспективе

вступления Узбекистана во Всемирную торговую организацию и

другие глобальные объединения порождает

проблему

гармонизации

национального законодательства с

универсальными правовыми

стандартами.

Законы прямого действия становятся в данном случае не просто

инструментом внутренней модернизации, а неотъемлемым условием

внешнеполитической и экономической легитимации государства на

мировой арене. Их принятие ускоряет процесс адаптации

правовой

базы, облегчает встраивание в мировые

экономические и правовые

структуры

и

способствует

формированию

позитивного

международного имиджа страны.

В то же время необходимо учитывать, что сам по себе

формальный перенос международных стандартов в национальное

право не гарантирует их результативного действия. Здесь возникает

еще одна дилемма: следует ли создавать универсальные законы

прямого действия, охватывающие целые отрасли, или же

целесообразнее формулировать узкоспециализированные акты,

1

см.:

Тихомиров Ю. А

.

Теория закона

. —

М.: Юристъ, 2020.

39

адресующие конкретные сегменты правового регулирования? От

ответа на этот вопрос зависит не только качество интеграции в

мировое сообщество, но и устойчивость внутренней правовой

системы. Поскольку законы прямого действия оказывают системное

влияние на правовую и социальную сферу, они задают стандарты в

области защиты прав человека, противодействия коррупции,

экологического регулирования и обеспечения социальной

справедливости. Прямое действие норм предполагает их высокую

степень исполнимости, минимизацию субъективных толкований и

неоправданных

задержек, а также непосредственное воздействие на

повседневную жизнь

граждан.

В этом смысле такие законы представляют собой практическое

воплощение принципа верховенства права, превращая его из

декларативного положения в действенный инструмент социального

и экономического развития.

Поэтому

приоритетной задачей

правовой политики государства становится институционализация

законов

прямого действия как ведущего механизма преодоления

правовой неопределённости и интеграции в международное

сообщество. Без чего невозможно обеспечить не только

конкурентоспособность

национальной

экономики,

но

и

сформировать устойчивую, авторитетную и предсказуемую

правовую систему.

На этом фоне

большой интерес вызывает опыт стран

Центральной и Восточной Европы, а также государств Балтии.

После перехода от административно

-

командной экономики к

рыночной модели именно законы прямого действия стали основным

инструментом правовой трансформации.

В Польше, Чехии, Литве и Эстонии уже в 1990

-

е годы была

проведена масштабная кодификация отраслевого законодательства

на основе принципа непосредственного действия закона. Принятые

усилия

позволили

заметно

снизить зависимость правоприменения от

подзаконных актов, повысить правовую предсказуемость и

обеспечить выполнение внешних

обязательств

1

.

Полагаем, что данный опыт имеет практическое значение и для

Узбекистана. Он показывает, что правовые реформы,

ориентированные на законы прямого действия, нуждаются не только

1

см.:

Сравнительный анализ правотворчества в странах Балтии и Восточной Европы

(Латвия, Литва, Эстония) после 2000-х

//

European Commission. Legislative Reform in

Transition Economies.

– Brussels, 2019.

40

в институциональной воле, но и в сопутствующих социальных

механизмах

—

программах юридического просвещения, системном

обучении государственных служащих и широком участии

экспертного сообщества. Без этих компонентов даже формально

прогрессивные реформы могут утратить эффективность и

превратиться в декларацию.

Вместе с тем эффективность законов прямого действия

напрямую определяется чёткостью разграничения норм первичного

и вторичного законодательства. Недостаточная системность в этом

отношении создает условия, при которых формальные законы

утрачивают самостоятельное значение и фактически подчиняются

логике подзаконного регулирования.

Изучение

законов, принятых в 2023 году, позволяет заключить

,

что примерно в 70 % случаев они разрабатывались во исполнение

Указов и Постановлений Президента Республики Узбекистан,

положения которых ограничивали рамки законодательного

регулирования соответствующих общественных отношений.

На практике это порождает парадоксальную ситуацию:

формально законы призваны регулировать определённые сферы,

однако именно подзаконные акты определяют их содержание и

возможности применения

1

. В результате законы, имеющие силу

прямого действия, теряют самостоятельность и оказываются

зависимыми от указаний, формирующихся в процессе подзаконного

регулирования, что ослабляет их роль в обеспечении верховенства

права и снижает прозрачность правотворческого процесса.

Такая модель правотворчества, сложившаяся в Узбекистане в

последние годы, без сомнения, порождает ряд системных рисков.

Во-

первых,

чрезмерное доминирование указов и распоряжений Главы

государства в сфере стратегического управления фактически

придаёт подзаконным актам приоритет над законами, что

противоречит конституционной иерархии нормативных источников.

Во-вторых

, это нарушает баланс между ветвями власти,

ослабляя действенность механизма сдержек и противовесов, без

которого невозможно полноценное разделение властей.

В-третьих

,

устоявшая практика снижает прозрачность

правотворческого

процесса

и

усиливает

правовую

1

Заключение

БДИПЧ

ОБСЕ

№ LEGIS-UZB/480/2023 [NS] от 08.12.2023

. – URL:

https://legislationline.org/sites/default/files/2024-01/2023-12

41

неопределённость, что вступает в прямое противоречие с самим

принципом верховенства закона.

С этой точки зрения особое значение приобретает проблема

чрезмерного использования отсылочных и бланкетных норм в

национальной правотворческой практике. Как известно, избыточная

зависимость законов от подзаконных актов, на которых отсылает

нормы закона, снижает их самостоятельную регуляторную силу,

ведёт к лавинообразному росту исполнительных актов и повышает

риск правовых коллизий. В правовой литературе подобное явление

часто обозначают как «зависимое право», при котором закон

утрачивает качество нормы прямого действия и становится

инструментом делегирования полномочий

1

.

Конкретные примеры последних лет демонстрируют, как

указанная тенденция проявляется в

национальном

правотворчестве.

Так, в проекте закона «О государственном социальном страховании

»

десять из двадцати семи статей носят отсылочный характер и во

многом воспроизводят положения действующего закона «Об

обязательном государственном страховании от несчастных случаев

на производстве и профессиональных заболеваний». В результате

утрачивается

содержательная новизна правового регулирования,

применение таких норм государственными органами приобретает

формально

-

дублирующий характер.

Схожие изъяны

имеют место

и

в

тексте

законопроекта

«О защите

детей от всех форм насилия». Предоставление Кабинету Министров

широких полномочий по выявлению и поддержке детей,

подвергшихся насилию или находящихся в группе риска, фактически

делает эффективность закона зависимой от последующих

подзаконных

актов.

Выбранный

подход

препятствует

единообразному и оперативному

применению норм

закона

.

Параллели прослеживаются также

в Таможенном кодексе

Республики Узбекистан: статья 370 наделяет таможенные органы

правом предварительно определять страну происхождения товаров и

размер пошлин, однако отсутствие чёткой связи с предметом

регулирования

порождает

правовую

неопределённость.

Аналогичная ситуация складывается вокруг законопроектов «О

хозяйственных обществах с ограниченной ответственностью» и «О

товарно

-

сырьевых биржах», где значительная часть положений

1

см.:

Малько А. В

.

Зависимое право: теория и практика

. –

М.: Юристъ, 2018.

42

фактически дублирует закон «О биржах и биржевой деятельности»

(2014 г.). Это приводит к конкуренции норм и усиливает риск

правоприменительных конфликтов.

В совокупности изложенные

факты свидетельствуют о формировании национальной модели

правового регулирования, воспроизводящей

одни и те же проблемы:

затруднённое правоприменение и снижение доверия к закону как

универсальному регулятору общественных отношений. Выявленная

тенденция особенно актуальна на фоне усилий государства по

модернизации правовой системы и гармонизации национального

законодательства с международными стандартами.

Сохранение доминирования подзаконного регулирования в

обозримом будущем чревато формированием институциональной

асимметрии, при которой исполнительная власть концентрирует

избыточные полномочия, а парламент утрачивает реальный контроль

над нормотворческим процессом. В таких условиях законы

постепенно теряют

своё исходное предназначение как

универсальные и самостоятельные регуляторы и становятся

инструментом детализации и легализации решений, подготовленных

структурами исполнительной власти.

Иными словами, с точки зрения теории институционального

равновесия, подобная трансформация дестабилизирует систему

сдержек и противовесов. Олий Мажлис лишается возможности

выступать реальным контрбалансом, фактически превращаясь в

орган формального утверждения решений, инициированных

исполнительной вертикалью. Такая динамика создаёт угрозу

принципу разделения властей и подрывает институциональные

основы правового государства, что требует внимательного анализа и

выработки механизмов восстановления равновесия между ветвями

власти.

В качестве оптимального выхода из создавшейся

ситуации

можно

рассматривать

учреждение

специализированного

независимого органа

,

основной задачей которого станет подготовка

законов прямого действия. Практика ряда стран Центральной и

Восточной Европы (Польша, Латвия, Чехия) подсказывает, что

аналогичные

институты благодаря своей автономности от текущей

политической конъюнктуры способны разрабатывать проекты актов,

которые парламенты утверждают почти без корректировок

1

.

1

см

.:

Sedelmeier U.

Europe after Enlargement

. – Oxford: Oxford University Press, 2014.

43

Функции такого органа должны включать не только подготовку

законопроектов, но и проведение аналитической экспертизы,

регулярный мониторинг их реализации, выявление пробелов и

противоречий в нормативной базе. Его деятельность могла бы

обеспечить формирование правовой культуры, в которой

верховенство закона становится приоритетом по отношению к

ведомственным и конъюнктурным интересам.

В этом и выражается принципиальное различие между

формальной модернизацией законодательства и глубокой

институциональной трансформацией: без последней реформы

рискуют оставаться декларативными и не менять баланса властных

полномочий.

Системность выявленных несоответствий в нормативной базе,

таким образом, служит не только индикатором чрезмерного

подзаконного регулирования, но и объективным основанием для

масштабной

реформы

вторичного

законодательства,

ориентированной

на

восстановление

баланса

между

законодательной и исполнительной ветвями власти.

Отмена около 2765 подзаконных актов, утративших

актуальность или противоречащих законам, проведённая в

соответствии с Указом Президента Республики Узбекистан № УП

–

62

18 от 30 апреля 2021 г.

1

, имела далеко идущие последствия. Она

была нацелена не только на формальное «очищение» нормативного

массива, но и на устранение практических препятствий для

правоприменения, повышение прозрачности и предсказуемости

регулирования,

а

также

на

сокращение

избыточной

административной нагрузки на государственные органы и бизнес.

Проведенная экспертиза Министерства юстиции Республики

Узбекистан в 2024 году подтвердила актуальность системного

подхода к совершенствованию законодательства: более 1860

нормативных актов были подвергнуты анализу, выявлено свыше 350

пробелов и несоответствий, что стало основанием для принятия

Указа Президента от 16 августа 2024 г. № УП

-111

2

. Однако

1

Указ Президента Республики Узбекистан от 30.04.2021

«О мерах по комплексной

систематизации национальной базы законодательства».

–

Ташкент: Национальный реестр

нормативных правовых актов,

2021.

2

Указ Президента Республики Узбекистан от 16.08.2024

«О мерах по обеспечению

стабильности, повышению качества и эффективности правового регулирования

общественных отношений» /

/

Национальная база данных законодательства, 2024.

44

эффективность подобных реформ не может быть обеспечена

исключительно за счёт разовой ревизии: систематизация должна

стать регулярным процессом, институционализированным на уровне

парламентского

и

общественного

контроля.

Поскольку

недостаточная институционализация подобных процессов является

одной из ключевых причин поверхностного характера реформ в

других странах.

В

частности,

попытки

«регуляторной

гильотины

»,

предпринятые в России для демонополизации правового

регулирования, без создания устойчивых механизмов контроля

привели лишь к временной оптимизации, не затрагивая глубинных

проблем законотворчества

1

. Следовательно, в местных условиях

приоритетным фактором является не только сам факт отмены тысяч

актов, но и формирование механизмов ответственности

должностных лиц за принятие норм, противоречащих Конституции

или законам. Отсутствие системных методов контроля за качеством

законотворчества превращает даже всеобъемлющую ревизию

нормативной базы в формальное упражнение, лишённое реального

эффекта на предсказуемость правоприменения.

Сложившаяся

ситуация подрывает доверие к праву и

способствует формированию «поверхностного правотворчества»,

когда декларируемые нормы утрачивают способность реально

регулировать повседневную жизнь граждан и ограничивают

эффективность правовой системы в целом. По этой причине

реформирование законотворческой практики требует не

косметических изменений, а комплексного институционального

подхода, объединяющего пересмотр процедур и усиление

механизмов обеспечения прямого действия закона.

Существенным элементом данного подхода является внесение

изменений в основные законодательные акты: «О нормативно

-

правовых актах», «О всенародном обсуждении проектов законов»,

«О Конституционном суде», Регламент Законодательной палаты

Олий Мажлиса и Кодекс об административной ответственности.

Однако простое обновление текста законов без внедрения реальных

1

Сравнительный анализ применения «регуляторной гильотины» в России

//

European

Commission. Legislative Reform in Transition Economies.

– Brussels

, 2019; см. также:

Кудрявцева Е. В.

«Регуляторная гильотина» в России: первые итоги и перспективы

//

Журнал российского права.

– 2020. –

№ 12;

Shaburov A

.

Legal Reform in Eastern Europe:

Lessons and Challenges

. – Moscow: Norma, 2012.

45

механизмов надзора за их исполнением лишь формализует реформу,

оставляя незатронутыми глубокие системные дисбалансы,

возникающие из

чрезмерной зависимости законотворчества от

подзаконных актов и политического давления.

В этих условиях принципиально важным становится проведение

предварительной экспертной оценки законопроектов, позволяющей

выявлять юридические и социально

-

экономические риски на ранних

этапах законотворческого процесса. Контроль за проектами,

инициируемыми исполнительной властью, с позиций правовой

определённости, соответствия Конституции и прогнозирования

социально

-

экономических последствий

,

обретает

при этом

особое

значение. Игнорирование данного направления фактически

превращает

процесс

законотворчества

в

политико

-

административный механизм, в котором правовая логика отступает

на второй план, а законы утрачивают универсальную регулирующую

функцию.

Опыт стран Балтии и Восточной Европы

1

подтверждает, что

внедрение систематической экспертизы стало краеугольным камнем

успешной правовой трансформации и интеграции национального

законодательства с международными стандартами. Российский

правовед А. В. Малько подчёркивает, что отсутствие такой

экспертизы «превращает законотворчество в формальный процесс,

подчинённый политической конъюнктуре»

2

. В связи с чем внедрение

обязательной проверки качества законопроектов должно

восприниматься как стратегический, а не технический элемент

правовой политики.

Создание

специализированного комитета

в Законодательной

палате Олий Мажлиса по мониторингу нормативных актов, а также

внедрение системы внутреннего контроля в органах исполнительной

власти под эгидой Генеральной прокуратуры следует рассматривать

как ключевой шаг к институционализации контроля за

законотворчеством.

Такая модель соотносится с немецкой системой парламентских

комитетов, обладающих полномочиями инициировать правовую

экспертизу действующих законов

(Böckenförde

, 1991),

а также с

практикой Европейской комиссии по мониторингу имплементации

1

см.:

Зедельмайер У.

Европеизация посткоммунистических стран: правовые и

политические трансформации.

—

М., 2016.

2

Малько А. В.

Правовая политика: современные подходы

. –

М.: Норма, 2018.

46

директив ЕС

1

. Применение аналогичных процедур в республике

обеспечит не разовую, а системную проверку соответствия

нормативно

-

правовых актов Конституции и законам прямого

действия, что позволит существенно снизить риски правовых

пробелов и коллизий.

§2. Парламентский контроль: конституционные рамки и

политико

-

правовые реалии

Принцип разделения властей является ключевым элементом

конституционной архитектуры правовой политики страны. Он в

классической доктрине трактуется как гарантия против произвола и

важнейший инструмент легитимации государственной власти. Но в

национальной практике данный принцип сохраняет декларативный

характер

2

. Несмотря на формальное закрепление в обновлённой

Конституции механизмов взаимного сдерживания и подотчётности

ветвей власти, фактический баланс остаётся фрагментарным, а

институциональная конструкция политической системы

—

асимметричной.

Наиболее уязвимой частью механизма законодательного

контроля остаётся парламент. Предусмотренные Конституцией и

нормативными актами функции Олий Мажлиса зачастую имеют

номинальный статус. В современных условиях парламент выступает

преимущественно как орган утверждения инициатив, выдвинутых

исполнительной властью. Законопроекты правительственного

происхождения часто рассматриваются без всесторонней экспертизы

и участия независимых экспертных структур, что лишает парламент

возможности быть полноценным центром законодательной

инициативы. В результате он функционирует скорее как вторичный

институт, выполняющий легитимирующую роль, чем как

самостоятельный актор правовой политики.

Проблема носит не только институциональный,

но и историко

-

политический характер. В течение десятилетий формировалась

модель, в которой исполнительная власть воспринималась как

основной носитель политической воли, а парламент ограничивался

1

Böckenförde E.W.

Staat, Verfassung, Demokratie. Studien zur Verfassungstheorie und zum

Verfassungsrecht.

– Frankfurt a.M.: Suhrkamp, 1991.

2

см.:

Рузметов Х.

Необходимые условия для реализации принципа разделения властей

//

Ҳуқуқ, Право, Law. 2005. № 1. С. 8

–15.

47

процедурой одобрения. Отсутствие устойчивых традиций

разделения властей, слабая профессионализация депутатского

корпуса и историческая недооценка контрольной функции

парламента усиливают институциональный дисбаланс. В научной

литературе

парламент

нередко

характеризуется

как

«согласовательный институт»

1

, а не самостоятельный субъект

законотворчества. Однако некритичное принятие этого тезиса

закрепляет

статус

-

кво и оправдывает слабость Олий Мажлиса

.

Реальная модернизация политико

-

правовой системы требует

превращения парламента в активный центр нормотворчества и

контроля, без чего невозможно обеспечить верховенство закона.

Зарубежный

опыт

свидетельствует

о

важности

институционализации парламентского контроля. В ФРГ контроль

над исполнительной властью реализуется через полномочия

Бундестага и Федерального совета, обладающих реальными

рычагами воздействия. В постсоветском пространстве механизмы

парламентского надзора развиты неоднородно: в Армении и Грузии

удалось создать устойчивые системы контроля, тогда как в России и

Казахстане парламенты сохраняют ограниченные полномочия, что

формирует модель «

сильного президента — слабого парламента

»

2

.

Механическая рецепция зарубежных моделей в условиях

Узбекистана оказывается неэффективной. Основная проблема

заключается не в формальном устройстве институтов, а в политико

-

правовой культуре и устойчивости демократических практик. В

отличие от западных стран отечественная система парламентаризма

находится на стадии институционального становления, и простое

заимствование существующих механизмов

не устраняет дисбаланс.

Международные рекомендации, включая документы ОБСЕ и

Венецианской комиссии, требуют

в этой связи

критического

переосмысления

3

.

По сути,

они во многом отличаются

декларативностью и содержат общие тезисы о «необходимости

усиления парламентского контроля»

.

При этом

нередко игнорируется

роль политической культуры и

историко

-

социокультурной специфики Узбекистана. В отдельных

1

см.:

Юлдашев А.

Политико-правовые проблемы развития парламентаризма в

Узбекистане.

—

Ташкент, 2022.

2

см.:

Румянцев О. Г.

Конституционализм в постсоветском пространстве: тенденции

и противоречия

. —

М., 2020.

3

OSCE/ODIHR. Uzbekistan Parliamentary Elections Assessment Report

. — Warsaw, 2020.

48

случаях такие

рекомендации

фактически ограничиваются

формальным

переносом

западных практик, несовместимым

с

национальной

действительностью,

что

повышает

риск

институциональной неэффективности и правоприменительных

коллизий.

Таким образом, одно из ключевых противоречий современной

правовой политики заключается в том, что международные

стандарты, основанные на универсалистской парадигме, могут

способствовать «витринной модернизации» вместо реальных

институциональных изменений.

Тогда как

парламентский контроль, по нашему мнению,

способен стать действенным инструментом лишь

при органичной

интеграции его механизмов в национальную систему власти и при

обеспечении

их

реальными

средствами

политической

ответственности.

Универсализация

стандартов

без

учёта

различий

континентальной и постсоветской модели парламентаризма

приводит к поверхностным реформам

1

.

Международные

отчёты

часто фиксируют «постепенный прогресс» в расширении

парламентских полномочий. Однако такие

выводы, как правило,

формальны: они основаны на анализе текстов законов и

официальных

документов

и

не

учитывают

реальные

институциональные и культурные барьеры их имплементации

2

.

Вместе с тем

OECD, UNDP

и

OSCE/ODIHR

подчёркивают

недостаточную организационную зрелость парламентского аппарата

и ограниченную вовлечённость экспертного сообщества в

законотворческий процесс

3

. Реализация подобных рекомендаций

требует одновременного повышения кадрового и аналитического

1

см.:

Абдурахманов А

.

Парламентский контроль в Узбекистане: проблемы и

перспективы

. —

Ташкент, 2021.

2

Human Rights Watch

.

Uzbekistan: Reform or Regression? Annual Report

. — New York,

2022.

3

OECD

.

Public Governance Review: Uzbekistan 2024

. – Paris: OECD Publishing, 2024;

UNDP.

Parliamentary Development Report: Uzbekistan

. – New York, 2025;

OSCE/ODIHR

.

Preliminary Assessment of the Legislative Process in the Republic of Uzbekistan

. – Warsaw, 2019;

Follow-up Assessment of the Legislative Process in the Republic of Uzbekistan

. – Warsaw, 2023.

49

потенциала законодательного корпуса, иначе парламентская

автономия остаётся

ограниченной.

Комплексное сочетание организационных и кадровых реформ

может обеспечить стабильность, предсказуемость и прозрачность

законотворческого процесса, а также эффективное воплощение

принципа верховенства закона в национальной практике. Однако

здесь возникает

фундаментальная методологическая проблема

международного мониторинга: декларативные реформы часто

воспринимаются как полноценные институциональные изменения,

тогда как реальный уровень политической конкуренции, степень

автономии парламента и действенность контрольных процедур

остаются за рамками оценки.

Такой подход формирует искажённую картину, в которой

формально закреплённые полномочия отождествляются с

реальными возможностями парламентов, что в условиях

Узбекистана является принципиально неверным.

В этой связи сравнительный анализ и оценки отечественных и

зарубежных исследователей приобретают особое значение.

Например, российская наука предлагает продуктивные наблюдения

для оценки функциональности парламента в условиях

постсоветских стран. Е. В. Блинов отмечает, что парламенты в

странах СНГ, включая Узбекистан, часто не выполняют роль

«центров дискуссии и критики власти», что ведёт к сохранению

доминирования исполнительной власти

.

1

А. А. Авакьян выделяет

феномен «псевдоконтроля», когда отчётность правительства

перед

парламентом

имеет

номинальный оттенок

и не сопровождается

политическими последствиями

2

.

Эти

выводы

позволяют

критически

оценить республиканский

опыт, в рамках которого парламентский контроль нередко

редуцируется до символической процедуры заслушивания отчётов,

не сопровождающейся возможностью применения политических

санкций. В такой форме он фактически превращается в ритуал

легитимации исполнительной власти. Поэтому ключевая задача

состоит не столько в формальном расширении полномочий

парламента, сколько в создании

действенных механизмов

их

_________________

1

Блинов Е. В

.

Парламентский контроль в государствах СНГ: опыт и проблемы

. //

Журнал российского права.

— 2019. —

№ 12.

2

Авакьян А.А

.

Конституционное право России.

Т. 1.

—

М.: Норма, 2021.

50

практической реализации, способных

обеспечить

реальное влияние

законодательной власти на исполнительную.

В настоящее время парламентский контроль сталкивается с

институциональными и культурно

-

правовыми барьерами

.

А.

Абдурахманов акцентирует внимание на его

преимущественно

формальный характер, когда парламентские процедуры зачастую не

обеспечивают верховенство закона

1

. Сходную оценку даёт Ш.

Мирзаев, указывая на недостаточный уровень политического

плюрализма и слабость партийной системы, что препятствует

полноценному функционированию механизма сдержек и

противовесов

2

. В. В. Лапаева

3

считает, что автономия парламента

реально реализуется лишь при развитой политической культуре и

зрелых институтах гражданского общества.

Совокупность этих наблюдений позволяет

заключить

:

формальные полномочия парламента без поддержки политической

практики и активного участия граждан не обеспечивают его

институционального влияния.

Поскольку

ключевая проблема национального парламентаризма

аккумулирована

не столько в законодательных пробелах, сколько в

ограниченности системы разделения властей.

Законодательные инициативы и нормативные новации сами по

себе не способны обеспечить эффективный контроль; для этого

необходимо гармоничное сочетание формальных полномочий и

культуры подотчётности граждан, а также комплексное развитие

парламентской инфраструктуры, политической культуры и

механизмов участия общества.

Примечателен опыт Бундестага и Федерального совета, где

контроль

над

исполнительной

властью

сопровождается

систематическим аудиторским надзором и экспертной оценкой

законопроектов на соответствие общественно значимым целям

4

. В

большинстве европейских стран контроль осуществляется через

парламентские комиссии с правом обязательного вызова

1

Абдурахманов А

.

Парламентский контроль в Узбекистане: проблемы и перспективы

.

—

Ташкент, 2021.

2

Мирзаев Ш.

Развитие парламентаризма в новом Узбекистане в условиях

конституционного обновления

// Общество и инновации, 2024, том 5, спецвыпуск.

3

Лапаева В. В

.

Конституционное правосудие и парламентский контроль: проблемы и

перспективы

// Государство и право.

– 2018. –

№ 12.

–

С. 15

–29.

4

Bowler S., Farrell D., & Katz R.

Voter and parliamentary oversight in Germany

. – Oxford:

Oxford University Press, 2018.

51

должностных лиц; в ряде азиатских государств

—

через институты

парламентских расследований и систему регулярных публичных

слушаний

1

.

Немаловажный

интерес представляет практика Южной Кореи,

где парламентский контроль стал инструментом не только сдержек и

противовесов, но и фактором

демократизации и формирования

правовой культуры

и

политической ответственности

2

. Процессы

институционализации надзора сопровождались активизацией

гражданского общества и ростом доверия к институтам власти, что

обуславливает

прямую взаимосвязь между эффективным

законодательным контролем и зрелостью политико

-

правовой

культуры.

Сравнение с постсоветскими странами выявляет существенные

различия:

если в Южной Корее контроль парламента стал реальным

механизмом подотчётности исполнительной власти, то в

постсоветских государствах он нередко сохраняет имитирующий

характер. Причины слабости парламентского контроля заключаются

не только в ограниченных полномочиях парламента, но и в

недостаточной укорененности

демократических ценностей, слабой

политической культуре и низкой устойчивости институтов

гражданского общества. В этих условиях для Узбекистана важен не

прямой перенос зарубежных моделей, а их адаптация к

национальному контексту. Такой подход позволяет учитывать

реальные политико

-

правовые условия при формирование реального

парламентского надзора. Он

возможен

лишь при сочетании

расширенных полномочий с институциональным укреплением

Олий

Мажлиса, развитием гражданской ответственности и ростом

правосознания населения. Только комплексное соединение этих

факторов превращает декларативные нормы в действенные

механизмы контроля и способствует становлению устойчивой

правовой культуры.

Изучение опыта

зарубежных

стран позволяет глубже осознать

характер вызовов, стоящих перед национальной моделью

законотворчества. Недостаток подлинной автономии парламента

ведёт к ряду негативных последствий.

Во-первых

, снижается

1

см

.:

Norton P.

Parliaments and Governments in Western Europe. – London: Routledge,

2013.

2

Shin D. J

.

Parliamentary Oversight and Democratic Accountability in South Korea

. – Seoul:

Korea Democracy Institute, 2020.

52

качество законодательных актов: проекты разрабатываются

преимущественно министерствами и ведомствами, что делает их

уязвимыми к узковедомственным интересам и политической

конъюнктуре.

Во-вторых

,

законодательство

приобретает

чрезмерно

технократический характер, перегружаясь деталями и инструкциями

вместо закрепления универсальных принципов прямого действия.

В-

третьих,

такая практика усложняет правоприменение, увеличивает

риск коллизий и ослабляет доверие к закону как верховному

регулятору общественных отношений.

Инициированный Указом Президента отсев устаревших или

противоречащих законам подзаконных актов, хотя и создал

формальные

условия для упорядочения нормативной базы, но не

устраняет структурные

недостатки законодательной системы

1

. Без

расширения правотворческих полномочий парламента и усиления

его институциональной роли подобные

меры остаются

косметическими и не повышают эффективность правоприменения.

В этой связи профессионализация законодательного процесса

приобретает критическое значение. Качественное законотворчество

требует не только знания процедур и техники разработки

нормативных актов, но и глубокого понимания принципов

верховенства права, конституционных основ правопорядка и

ценностной ориентации нормотворчества. Только сочетание этих

элементов позволяет превратить формально упорядоченную

нормативную базу в эффективный инструмент регулирования.

В условиях сложившейся действительности

национальная

модель сталкивается с парадоксальной ситуацией: несмотря на

формально отлаженные процедуры и меры систематизации,

парламент остаётся зависимым институтом.

Недостаточная профессиональная подготовка депутатов и их

консультантов

препятствует выработке концептуально цельных

законов, ограничивает возможности парламента по формированию

собственных законодательных инициатив и снижает его роль в

системе разделения властей. В результате даже после «

очищения

»

нормативной базы парламентская деятельность остаётся

недостаточно эффективной, а способность парламента влиять на

1

см.:

Указ Президента Республики Узбекистан от 30.04.2021 № УП

–6218

«

О мерах

по комплексной систематизации национальной базы законодательства».

–

Ташкент, 2021.

53

формирование политико

-

правовых инициатив существенно

ограничена.

Аналогичные

позиции фиксируются и в российской

конституционно

-

правовой науке, где отмечается, что формальные

институциональные реформы часто не учитывают реальные

организационные и культурные ограничения, влияющие на

эффективность парламентаризма

.

Так, по утверждению В. Сахарова,

формальное соблюдение процедур не гарантирует реальной

автономии законодательной власти

.

1

Ю. Крашенинников дополняет,

что при отсутствии институциональной опоры парламент

оказывается неспособным выполнять функцию политического

баланса

2

.

При этом важнейшим, но часто игнорируемым элементом

законотворческого процесса является участие граждан

—

конечных

адресатов закона. В Узбекистане

оно зачастую сводится к

формальным процедурам: обращения граждан рассматриваются

избирательно, а публичные обсуждения законопроектов носят

эпизодический характер и не оказывают реального влияния на

окончательную редакцию норм.

Такая практика воспроизводит устоявшийся бюрократический

архетип, в рамках которого гражданское

участие выступает скорее

ритуальным подтверждением «демократического имиджа», чем

действенным инструментом демократизации законодательства.

Современный подход, лишённый опоры на механизмы

общественного участия, оказывается концептуально порочным.

Закон превращается в инструмент формального контроля, а правовая

система воспроизводит сама себя количественно, не обретая

качественного содержания. Возникает парадокс: при росте объёма

законодательства снижается его социальная ценность, а

правоприменительная практика становится менее предсказуемой. В

долгосрочной перспективе это угрожает институциональной

устойчивости и подрывает доверие к закону как универсальному

регулятору общественных отношений.

Развитие национальной модели законотворчества требует

переосмысления не только процедур вовлечения граждан, но и самой

политико

-

правовой

культуры.

Невозможно

ограничиваться

1

Сахаров В.

Конституционная автономия парламента в современных условиях

, М.,

2021, с. 45.

2

Крашенинников Ю

.

Парламент и баланс власти

, СПб.,

2020, с. 78.

54

декларациями о «

праве на участие

»; необходимо системное

изучение его эффективности

—

насколько оно реально влияет на

содержание норм, способствует росту качества законодательства и

укреплению демократического правопорядка.

В этом контексте

возникает принципиальный вопрос: может ли парламент оставаться

исключительно «институцией законотворчества», или он должен

стать пространством диалога государства и общества?

Опыт Швейцарии, скандинавских стран и Эстонии показывает,

что именно второй вариант обеспечивает устойчивость законов и

институтов

1

.

В условиях

Узбекистана это предполагает синхронную

институциональную модернизацию парламента и создание

подлинных механизмов участия граждан

—

цифровых платформ для

открытого обсуждения законопроектов, регулярных публичных

слушаний, а также обязательного реагирования на поступающие

предложения.

Существующие

технологии объективно содействуют этому

процессу. К примеру, создание единого электронного реестра

нормативных актов, содержащего

актуальные версии всех

действующих

документов,

повышает

прозрачность

законодательства, способствует росту правовой грамотности и

расширяет возможности общественного контроля.

Вместе с тем

сам по себе реестр не гарантирует качества права.

При

перегруженности

текстов

законов

отсылочными

конструкциями, создающими зависимость от подзаконного

регулирования, цифровизация рискует превратиться в

«

техническую

витрину

»

. Она может показывать лишь видимость открытости, но

при этом не обеспечивать реального улучшения доступности,

предсказуемости и эффективности правоприменения.

Поэтому внедрение цифровых инструментов должно

сопровождаться

институциональным

совершенствованием

парламента и органов правоприменения, профессиональной

подготовкой законодателей и усилением экспертного анализа

проектов нормативных актов. В этом контексте показателен пример

действующей электронной системы

„E-Qonun

“,

которая выполняет

преимущественно регистраторскую и публикационную функцию,

1

см

.:

Linder W., Mueller S

.

Swiss Democracy: Possible Solutions to Conflict in

Multicultural Societies

. Palgrave Macmillan, 2021;

см

.:

Petersson O., Hermansson J

.

Democracy the Swedish Way.

SNS Förlag, 2019;

Drechsler W.

Estonia as a Role Model for e-

Governance. OECD Journal on Budgeting

, 2020.

55

оставаясь фактически электронным архивом. Её потенциал как

инструмента автоматизированного анализа законопроектов

—

включая проверку на соответствие принципам прямого действия,

выявление избыточных ссылок на подзаконные акты и устранение

дублирующих норм

—

остаётся невостребованным.

Это обуславливает необходимость интеграции технологических

решений с институциональными и кадровыми мерами, чтобы

цифровизация стала не только удобной формой хранения

информации, но и реальным инструментом повышения качества

законодательства. Между тем наблюдаемая в стране

ситуация

свидетельствует о присущей национальной правовой системе

инерции: цифровые ресурсы осваиваются прежде всего как

техническая оболочка, а не как содержательный инструмент

правотворчества.

В этой связи

интеграция интеллектуальных аналитических

инструментов должна рассматриваться не как модная тенденция, а

как элемент стратегической модернизации законотворческого

процесса. Только в этом случае цифровизация сможет не просто

«оцифровать» законодательство, но и повысить его концептуальное

качество, согласованность и социальную ценность, превратив его в

инструмент подлинной демократизации правотворчества.

Мировой опыт демонстрирует, что интеграция аналитических

платформ и технологий искусственного интеллекта способна

радикально трансформировать природу нормотворчества. Речь идёт

не только о сокращении сроков экспертизы законопроектов, но и о

минимизации правовых коллизий, обеспечении системности и

согласованности законодательства, а также о приведении его в

соответствие с конституционными стандартами и международными

обязательствами. В условиях возрастающей интеграции

национальной правовой системы в глобальное правовое и

экономическое пространство такой переход становится не

технологическим выбором, а стратегической необходимостью.

Актуальная

проблема

цифровизации

отечественного

законодательства заключается не только в её фрагментарности, но и

в отсутствии целостной концептуальной модели, способной

обеспечить

реальную

доступность

и

прозрачность

нормотворческого процесса. Несмотря на наличие электронных

ресурсов, они в большинстве случаев не выполняют полноценной

56

функции открытого и оперативного доступа к правовым актам,

особенно в их систематизированном виде.

В развитых правопорядках действуют целостные цифровые

экосистемы, обеспечивающие доступ к проектам нормативных актов

и обратную связь, позволяющую влиять на их окончательное

содержание

1

.

Примерами служат система

Legislation.gov.uk

в

Великобритании,

предоставляющая

открытый

доступ

к

законодательству и возможности аналитического поиска

2

, а также

портал

eur-lex.europa.eu

в Европейском союзе, где нормативные акты

сопровождаются пояснительными документами и оценками

воздействия

3

. Эстония пошла ещё дальше, создав

электронное

правительство, в рамках которого проекты законов обсуждаются с

широким кругом стейкхолдеров в режиме реального

времени

4

.

Считаем, что в контексте усиления парламентского контроля

не

менее приоритетным направлением

становится

формирование

при

Законодательной палате Олий Мажлиса

независимых

экспертных

групп с участием юристов, экономистов, представителей бизнеса и

гражданского общества.

Возложение на них задачи проведения

всесторонней экспертизы законопроектов позволит своевременно

оценить их практическую применимость и самодостаточность,

исключая чрезмерную зависимость от подзаконного регулирования.

Зарубежная практика, от Великобритании до стран Балтии и

Восточной Европы, демонстрирует, что раннее вовлечение

экспертного сообщества и институтов гражданского общества

значительно повышает устойчивость законодательства, сокращает

количество последующих поправок и укрепляет доверие к правовой

системе, особенно в условиях переходной экономики.

§3.

Конституционные нормы как стратегический

фактор развития государства

В условиях структурных преобразований в системе

государственного управления стратегический характер Конституции

1

OECD.

Better Regulation Practices across the European Union

. – Paris: OECD Publishing,

2022.

2

Legislation.gov.uk

.

Официальный портал законодательства Великобритании

. URL:

https://www.legislation.gov.uk

3

EUR-Lex. Access to European Union Law

. URL: https://eur-lex.europa.eu

4

e-Estonia. Digital Society

. URL: https://e-estonia.com

57

проявляется не только через закрепление базовых принципов, но и

посредством

специальных

юридических

механизмов,

препятствующих отклонению нормотворчества от конституционной

рамки.

Одним из действенных механизмов в мировой практике

является превентивный конституционный контроль, позволяющий

проверять проекты законов и иных актов на соответствие Основному

закону ещё до их введения в действие.

Так, модели, реализуемые Конституционным советом Франции

и Федеральным конституционным судом Германии, предотвращают

появление норм, изначально противоречащих Конституции

1

.

Подобный опыт особенно значим

для республики, поскольку

отсутствие аналогичных

инструментов делает даже прогрессивный

текст Основного закона уязвимым перед подзаконным

нормотворчеством, снижая его стратегический потенциал.

Главным вызовом становится не столько формулирование норм,

сколько их реализация. В переходных системах они нередко

остаются декларативными. Чтобы этого избежать, необходимы

действенные механизмы: прямое действие ряда статей, институт

конституционной жалобы, расширение полномочий

Омбудсмена и

системный правовой мониторинг исполнения Конституции. Всё это

укрепляет доверие к праву и превращает Конституцию из

политического лозунга в практический инструмент.

Прямое действие конституционных норм играет здесь ключевую

роль. Их императивные положения выступают одновременно и

ориентиром для деятельности государственных органов, и

критерием допустимости принимаемых ими решений. Особое

значение имеет статья 15, закрепляющая верховенство Конституции:

ни один закон, иной нормативный акт или действие государственных

органов не могут ей противоречить. Она выполняет двойную

функцию

—

ограничивает власть

и одновременно придаёт ей

легитимность, формируя правовую основу функционирования всей

государственной системы.

Однако фактическая реализация этих норм сталкивается с рядом

проблем. Значительная часть действующего законодательства носит

рамочный характер и требует конкретизации через подзаконные

акты, что ослабляет непосредственное действие конституционных

1

см

.:

Favoreu L., Philip L. Les grandes décisions du Conseil constitutionnel

. — Paris:

Dalloz, 2020;

Kommers D.P., Miller R.A

.

The Constitutional Jurisprudence of the Federal

Republic of Germany.

— Durham: Duke University Press, 2012.

58

норм, оставляя их во многом декларативными. В результате

возникает риск эрозии верховенства Конституции, снижения

доверия граждан к правовой системе и утраты стратегической

функции конституционного контроля.

Отсюда вытекает вывод: конституционные нормы способны

выполнять роль стратегического инструмента правовой политики

лишь при гарантированном прямом действии и системном

применении механизмов конституционного контроля. В противном

случае, по мнению О. Р. Караходжаевой,

они рискуют превратиться

в номинальные

формулы, лишённые реального институционального

содержания

1

.

Практика постсоциалистических государств, включая страны

Балтии и Восточной Европы, показывает, что конституционные

нормы в период трансформации правового пространства выступают

институциональным «ядром», ограничивающим произвольное

использование подзаконного регулирования и формирующим

доверие общества к государственным институтам

2

.

Зарубежный

опыт актуален и для Узбекистана: обновлённая Конституция требует

обеспечения реальной эффективности закреплённых гарантий,

превращая декларативные принципы в работающие механизмы.

Чрезмерная опора на конституционные нормы без их последующей

законодательной детализации порождает институциональную

неопределённость и стимулирует расширительное толкование

положений Основного закона.

В практическом измерении это проявляется в том, что суды и

иные органы вынуждены самостоятельно «достраивать» смысл

конституционных предписаний, что создаёт пространство для

судебного

активизма

и

повышает

риск

политизации

правоприменения. Вместе с тем ряд конституционных статей

сохраняет прямое действие и может служить опорой для устойчивого

правового регулирования, если сопоставляется с системной

разработкой подзаконных актов. Такой баланс между нормативной

определённостью и институциональной гибкостью становится

критическим для формирования правовой системы, способной

одновременно обеспечивать верховенство права, справедливость и

________________________________

1

см.:

Караходжаева О. Р.

Конституционный контроль и конституционное

судопроизводство

, Ташкент, 2022.

2

см.:

Чиркин В. Е

.

Конституционное право зарубежных стран

. —

М.: Норма, 2019.

59

предсказуемость правоприменения.

Например, статья 13,

закрепляющая демократические принципы государственного

устройства и верховенство Конституции, служит юридической

основой для обжалования действий государственных органов,

нарушающих права граждан

1

. Статья 33, гарантирующая свободу

мнений и убеждений, а также

свободу слова, используется для

пресечения неправомерных ограничений и форм цензуры.

Тем не менее

многие нормы остаются программными. Так,

статьи 42 (право на свободу объединений) и 43 (право на судебную

защиту)

требуют

законодательного

наполнения

ясными

процедурными правилами. Без этого

,

на первый взгляд, значимые

конституционные гарантии остаются символическими формулами

.

Особенно остро проблема проявляется в сфере социально

-

экономических прав (ст. ст. 46

–

50), закрепляющих широкий спектр

прав

:

на социальное обеспечение, медицинскую помощь,

образование и труд. Отсутствие чётких критериев предоставления

социальной помощи, механизмов обеспечения занятости и

стандартов качества социальных услуг ограничивает прямое

действие этих норм. Реализация социально

-

экономических прав

граждан остаётся зависимой от политической воли и ресурсных

возможностей государства.

Весьма

сложным является соблюдение конституционных

предписаний, связанных с обязанностями граждан (ст. ст. 61

–62).

Эти нормы не несут полноценной регуляторной нагрузки и во

многом имеют морально

-

политический характер, что ставит под

сомнение их восприятие как норм прямого действия. Для придания

им реальной действенности требуется нормативное и

институциональное сопровождение: внедрение административных

механизмов экологического контроля, разработка программ охраны

культурного наследия и институционализация ответственности

государственных органов.

Применение норм прямого действия в Узбекистане сталкивается

с серьёзными структурными барьерами. Главная трудность

заключается в том, что судебный корпус и органы власти зачастую

оказываются не готовыми к их самостоятельному использованию,

1

см

.:

Venice Commission

. CDL-AD (2023)020.

Opinion on the Constitutional Reform in

Uzbekistan.

– Strasbourg, 2023.

60

особенно в тех случаях, когда положения действующего

законодательства расходятся с конституционным императивом

1

. Это

связано не только с недостаточной правоприменительной практикой,

но и с укоренившейся традицией приоритета подзаконных актов над

прямым действием норм

Основного закона

.

Сохраняющаяся у судей «зависимость от закона» объясняется не

только традицией опоры на отраслевое и подзаконное

регулирование, но и ограниченностью институциональных условий

для прямого применения Конституции. Хотя статья 15 закрепляет

верховенство её норм, а статья 20 предписывает трактовать правовые

неясности в пользу личности, на практике суды демонстрируют

осторожность в

использовании этих положений. Такая сдержанность

во многом обусловлена профессиональными стереотипами, слабой

методикой конституционного толкования и ограниченной

автономией судебной власти. В результате Конституция чаще

воспринимается как ценностная рамка, чем как действенный

источник права, что ослабляет защиту гражданских прав и тормозит

институционализацию норм прямого действия.

Корни этой проблемы лежат не только в институциональной

слабости, но и в господствующих методологических ориентирах

юридического сообщества. Именно поэтому дискуссии о путях

реализации Основного закона развиваются в русле двух подходов.

Первый

—

позитивистский

—

акцентирует внимание на

формальных процедурах и юридической технике. Второй

—

аксиологический

—

рассматривает конституционные нормы как

ценностно

-

насыщенные предписания, без которых формализм

подрывает легитимность права. Как показывают Ю. Хабермас

2

и Р.

Алексю

3

, именно аксиологическая перспектива позволяет видеть

Конституцию не как абстрактный свод правил, а как живой

инструмент, органично связанный с институтами и социальными

традициями. Такой подход обеспечивает согласованность между

теорией и практикой и открывает путь к более полной реализации её

1

Ensuring Justice and the Rule of Law in Uzbekistan in the Context of Judicial and Legal

Reforms

//

EU Reporter

. – 30.10.2023.

2

Хабермас Ю

.

Фактическое и нормативное. Очерки по философии права.

–

СПб.:

Наука, 2000.

3

Алексю Р

.

Теория прав и принципов.

–

М.: Инфра

-

М, 2010.

61

прямого действия.

Иллюстрацией этому служат принципы,

закреплённые в постановлении Конституционного суда Республики

от 23 июля 2024 года № ПКС

-32

, которые

получили конкретное

воплощение в разъяснениях, уточнивших порядок применения норм,

ограничивающих свободу граждан, включая задержание, обыск,

прослушивание телефонных разговоров и заключение под стражу

1

.

Эти разъяснения показывают, что Конституция не ограничивается

декларациями, а формирует практические ориентиры для действий

государственных органов.

Учитывая, что прямое действие конституционных норм

проявляется не столько в устранении правовых пробелов, сколько в

задавании стратегического вектора развития государства, ценностно

-

институциональное прочтение Основного закона превращает его из

декларативного текста в основу устойчивой правовой идентичности

общества и государства.

Эффективность таких методов в Европе обеспечивается

специализированными конституционными палатами и реформами

судебной системы, что повышает предсказуемость правоприменения

и укрепляет доверие граждан к правосудию

2

.

Однако механическое

перенесение зарубежных моделей без учёта национальных правовых

традиций и состояния судебных институтов способно привести к

институциональной фрагментации и конфликту юрисдикций.

Вместе с тем источником аналогичных рисков нередко

выступают и внутренние факторы. Даже без активного обращения к

внешнему опыту национальная правовая система сталкивается с

собственными вызовами: законодательными пробелами, частичным

отсутствием регулирования в отдельных сферах и несоответствиями

отдельных норм Конституции, что в совокупности порождает

правовые коллизии.

В частности, несоответствия конституционным нормам

выявлены при подготовке законопроекта «О дипломатической

________________________________________________________

1

Разъяснение о применении статей Конституции, касающихся

задержания, обыска,

прослушивания телефонных разговоров и заключения под стражу.

URL:

https://www.kun.uz/ru/news/2024/12/12/konstitutsionnyy-sud-prizval-otmenit-dva-
polnomochiya-prokurorov

;

см

.:

Гафуров А. Б.

Ўзбекистонда конституциявий суд

назоратининг шаклланиши ва ривожланиши: назария ва амлиет масалалари

.

Автореф.

дисс

...

док. юрид.наук.

Ташкент 2023.

2

Comparative Constitutional Law of Eastern Europe

. –

Vilnius, 2021.

62

службе» (ст. 8 и ч. 2 ст. 9), а также закона «О внесении изменений и

дополнений в Уголовный, Уголовно

-

процессуальный кодексы и

Кодекс об административной ответственности», где нарушен

принцип соразмерности (ч. 4 ст. 20 Конституции)

—

санкции за

различающиеся по общественной опасности деяния оказались

одинаковыми.

Такого рода

недостатки

имеют место

в законе «О внесении

изменений и дополнений в некоторые законодательные акты в связи

с совершенствованием конституционных основ местной

государственной власти», где отсутствует механизм реализации

конституционных положений.

В ряде других законопроектов

наблюдаются дублирования норм Конституции и отраслевого

законодательства

1

.

Наличие таких дефектов указывает не только на пробелы в

правотворческой технике, но и на ограниченность механизмов

общественного контроля, которые могли бы выявлять и

корректировать несоответствия ещё на стадии обсуждения. Без

независимых экспертных площадок и устойчивой системы обратной

связи между государством и населением даже самые прогрессивные

конституционные гарантии теряют практическую силу, превращаясь

в декларативные положения без реального влияния на

правоприменение.

Региональный опыт Центральной Азии демонстрирует, что

активизация гражданских институтов и расширение механизмов

общественного

контроля

способны

компенсировать

институциональные пробелы, превращая формальные нормы в

действенный инструмент и повышая эффективность реализации

конституционных предписаний.

Например, в Казахстане через электронные платформы

«eGov

»

и

«Открытое правительство» граждане могут подавать обращения,

запросы и жалобы в органы власти, что способствует более полному

использованию конституционных гарантий.

Аналогичные

инициативы

получили развитие

и

в Кыргызстане,

где институты общественного контроля при парламенте и

1

Примечание:

к числу таковых относятся законопроекты: «

Об органах самоуправления

граждан»; «О психологической помощи населению»; «О государственной экологической

экспертизе и оценке воздействия на окружающую среду»; «О внесении изменений и

дополнений в Жилищный кодекс Республики Узбекистан»; «Об отходах», а также

отдельные статьи закона «Об оперативно-розыскной деятельности».

63

правительстве предоставляют гражданам возможность влиять на

процесс правотворчества и правоприменения

1

. Для национальных

условий прямое заимствование этих практик требует постепенной

адаптации с учётом институциональных ограничений и возможного

сопротивления органов власти.

Следовательно, без

комплексного воздействия на всю правовую

систему,

подкреплённого кадровыми, образовательными и

институциональными механизмами, декларация верховенства

Конституции остаётся формальной. Ключевым элементом в этом

процессе является повышение правовой культуры

населения и

правоприменителей, а также распространение знаний о

конституционных правах и обязанностях и о принципах

функционирования правовой системы.

Важную роль здесь играет

подготовка специалистов

,

способных

применять

положения Конституции

напрямую

, без

обращения к промежуточным нормативным актам. В государствах с

развитой системой конституционного контроля

—

Германии,

Южной Корее и Франции

—

эта практика интегрирована в

образовательные стандарты

2

. Так, в Германии суды общей

юрисдикции активно применяют Основной закон напрямую, а

институт конституционной жалобы предоставляет каждому

гражданину возможность оспорить нарушение своих прав. В Южной

Корее Конституционный суд рассматривает жалобы как на

нормативные акты, так и на бездействие органов власти, что

обеспечивает высокую эффективность защиты прав. Французская

процедура приоритетного вопроса конституционности позволяет

оспаривать сомнительные нормы в ходе судебного разбирательства,

повышая доверие общества к правосудию

3

.

Для Узбекистана внедрение аналогичных механизмов возможно

через

закрепление

в процессуальных кодексах

обязанности судей и

иных правоприменителей проверять соответствие применяемых

норм законодательства Конституции и прямо ссылаться на её

положения в обосновании принимаемых решений. Судебные органы

должны быть

наделены полномочиями

приостанавливать

1

Open Government Partnership

:

Kazakhstan and Kyrgyzstan Reports

. – OGP, 2022.

2

Comparative Constitutional Law: Germany, Korea, France

. – Oxford, 2021.

3

см.:

Политико-правовые механизмы обеспечения верховенства Конституции в

зарубежных странах

.

Аналитический обзор

. –

М.: Институт законодательства и

сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2022.

64

производство и направлять запросы о конституционности спорных

норм в Конституционный суд, а

участники процесса

—

правом

заявлять

ходатайства

о признании неконституционными

положений, применяемых в их деле.

Реализация такой модели создаёт практику обязательной

мотивировки судебных актов через призму Основного закона, что

усиливает верховенство Конституции и препятствует произвольному

толкованию права.

Подобные механизмы уже успешно применяются в ряде стран.

Так, в Германии институт конкретного нормоконтроля

(§ 100

Основного закона ФРГ)

1

позволяет любому суду

приостановить рассмотрение дела и направить запрос в

Конституционный

суд,

если

возникает

сомнение

в

конституционности применяемой нормы. В Италии и Испании

схожие

процедуры обеспечивают тесную связь между судами общей

юрисдикции и органами конституционного контроля

2

, что делает

Конституцию реальным источником права, а не только политико

-

правовой декларацией.

Опыт этих государств показывает, что эффективность

зарубежной модели во многом зависит от активной роли самого

Конституционного суда.

Для Узбекистана

регулярная публикация

разъяснений и

комментариев к его решениям, включая конкретные примеры

практического применения, могла бы стать необходимым элементом

единой модели прямого действия Конституции. Такая практика

обеспечивает транспарентность деятельности судебных органов,

повышает правовую грамотность населения и превращает судебные

решения в устойчивый ориентир для правоприменителей всех

уровней

3

.

Создание системы, в которой

решения

Конституционного суда

воспринимаются как

обязательные прецеденты

, выступает

центральным механизмом институционализации принципа прямого

действия Конституции. Такая система формирует устойчивое

1

Kommers, Donald P

.

The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of

Germany

. Durham: Duke University Press, 2012.

2

Stone Sweet, Alec

.

Governing with Judges: Constitutional Politics in Europe

. Oxford:

Oxford University Press, 2000.

3

Alexy R.

A Theory of Constitutional Rights

. Oxford: Oxford University Press, 2002.

65

восприятие Основного закона не как символической декларации, а

как действенного регулятора общественных отношений.

Наделение института Омбудсмена правом

обращения

в

Конституционный суд по вопросам нарушения прав граждан

расширяет каналы конституционной защиты и укрепляет

взаимодействие общества с судебной системой. Одновременно

введение института

конституционной жалобы

не только

обеспечивает прямой доступ граждан к правосудию, но и переводит

Конституцию из статуса декларативного документа в статус реально

действующего правового механизма. Тем самым происходит переход

к модели «живого конституционализма», при которой Основной

закон становится действенным инструментом баланса властей,

укрепляющим доверие к институтам и формирующим правовую

идентичность государства.

Такая институциональная мера создаёт дополнительный уровень

контроля за соблюдением прав и свобод, усиливая эффективность

прямого действия Конституции. Заимствованный из практики

европейских государств подход придаёт правовой политике

ценностно

-

нормативное измерение, превращая Конституцию в

инструмент демократического развития, а не только юридическую

основу государственного устройства. В этом контексте развитие

института

Омбудсмена

в

сочетании

с

механизмами

конституционного контроля обеспечивает системную интеграцию

защиты прав человека в деятельность органов власти. Омбудсмен

становится

связующим звеном

между обществом и судебной

системой, повышая доверие к правосудию и превращая верховенство

Конституции

в

реально

функционирующий

принцип

государственного управления.

Введение института конституционной жалобы в национальную

правовую систему представляет собой следующий этап эволюции

конституционного правосудия, направленный на повышение его

доступности и эффективности. Конституционная реформа 2023 года

заложила нормативную основу для расширения судебной защиты

прав человека, тем самым приблизив Узбекистан к моделям,

характерным для континентальной Европы. В большинстве

современных государств конституционная

жалоба выступает

инструментом индивидуализации конституционного контроля,

позволяющим гражданину напрямую защищать свои права в случае,

если они нарушены действием закона, подзаконного акта или

66

судебного решения. Этот механизм не подменяет общие судебные

процедуры, а дополняет систему защиты, устраняя пробелы между

обычным и конституционным правосудием.

В Германии и Испании, например, индивидуальная

конституционная жалоба (

Verfassungsbeschwerde

,

recurso de amparo

)

стала ключевым институтом конституционного государства,

превратив Конституцию в действующий

инструмент защиты прав

личности

1

. В Польше и Чехии она институционально интегрирована

в судебную систему как форма постлегислативного контроля,

обеспечивающая соответствие правоприменения конституционным

принципам

2

. Для Узбекистана внедрение подобного механизма

имеет не только юридическое, но и государственно

-

политическое

значение. Оно способствует формированию конституционной

культуры, в которой защита прав личности становится частью

правового сознания.

С учётом национальной специфики предполагается, что

конституционная жалоба должна сочетать фильтрующий механизм

допустимости (по примеру Германии) и элемент общественного

контроля, реализуемый через институт Омбудсмена, наделённого

правом поддерживать или инициировать обращения в

Конституционный суд

3

. Такая конструкция позволит избежать

перегрузки суда и одновременно сохранить доступность механизма

для граждан. Тем самым создаётся устойчивая модель

взаимодействия между индивидуальной и институциональной

защитой, где Омбудсмен выполняет роль медиатора между

обществом и системой конституционного правосудия. Это

приближает Узбекистан к модели «открытого конституционализма»,

основанной на принципах транспарентности, доверия и правовой

ответственности государства.

Зарубежный опыт подтверждает перспективность данного

подхода

.

Так, в

Финляндии парламентский омбудсмен и Канцлер

юстиции контролируют деятельность государственных органов на

предмет соответствия Конституции

4

, а в Швеции омбудсмен стал

1

OECD.

Constitutional Justice in Transition Economies.

Paris: OECD Publishing, 2020.

2

Venice Commission

.

Individual Access to Constitutional Justice.

Strasbourg: Council of

Europe, 2010.

3

см.:

Андрийко О. Ф.

Институт омбудсмена в механизме обеспечения прав и свобод

человека

//

Государство и право.

— 2017. —

№ 7.

—

С. 45

–55.

4

Парламентский омбудсмен Финляндии

.

Закон об омбудсмене парламента (Laki

eduskunnan oikeusasiamiehestä, 1920/2002).

—

Хельсинки: Эдускунта, 2002.

—

48 с.

67

ключевым инструментом укрепления культуры правового доверия. В

странах Балтии институты омбудсменов сыграли важную роль в

трансформации

конституционного

правосудия,

превращая

абстрактные нормы в действенные механизмы защиты прав

человека

1

. Эти практики показывают, что эффективность

конституционных гарантий определяется не только текстом

Основного закона, но и институциональной средой, в которую они

встроены.

Резюмируя, можно утверждать, что эффективность прямого

действия

Конституции

определяется

совокупностью

взаимосвязанных условий: наличием устойчивых механизмов

институционального контроля, прозрачной коммуникацией

судебной власти с обществом и активным вовлечением граждан.

Лишь при гармоничном сочетании этих факторов Конституция

приобретает значение реального системообразующего фактора,

формирующего устойчивую правовую культуру, доверие к

институтам государства и стабильность правовой системы.

1

Парламентский

омбудсмен

Швеции

(Riksdagens ombudsmän

).

Акт об омбудсмене

(The Swedish Parliamentary Ombudsman Act, 1986:765).

—

Стокгольм: Риксдаг, 1986

;

Республика Латвия

.

Закон об омбудсмене (Latvijas Republikas Tiesībsarga likums

). —

Рига: Сейм, 2006.

— 21

с.

68

ГЛАВА

III.

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ И НОРМАТИВНЫЕ

ОСНОВЫ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

§1.

Архитектура и взаимодействие субъектов правовой

политики

Правовая политика представляет собой многослойный и

динамичный феномен, формирующийся в рамках сложной

институциональной системы и функционирующий как арена

взаимодействия различных акторов

—

от государства и

гражданского общества до экспертных сообществ и международных

организаций. Эффективность правовой политики обеспечивается

именно через такие многоканальные взаимодействия, а её

результативность во многом определяется степенью координации

институтов и наличием действенных механизмов обратной связи.

В условиях современного Узбекистана институциональная

архитектура правовой политики переживает этап качественной

трансформации. Она обусловлена не только реформированием

модели государственного управления в сторону большей

прозрачности, подотчетности и инклюзивности, но и влиянием

международных стандартов

good governance

,

принципов

транспарентности и формирования диалогичной публичной сферы.

При этом трансформация выходит за рамки процедурных изменений

и

требует развития институциональных компетенций, способных

обеспечивать синхронизацию национального законодательства с

социальными потребностями и глобальными тенденциями, сохраняя

в то же время

национальную специфику. Такая необходимость

особенно очевидна

на фоне исторически сложившейся вертикально

ориентированной модели правовой политики, в рамках которой

ключевую роль играли исключительно государственные институты:

Президент, Олий Мажлис, Кабинет Министров, профильные

министерства и ведомства. Понимание этой преемственности

позволяет оценить, какие структурные и кадровые изменения

требуются для перехода к более интегрированной и адаптивной

системе правового регулирования.

Такая модель, характерная для постсоветского пространства,

соответствовала парадигме

суверенного централизованного

правового государства, где правовая политика понималась прежде

всего как инструмент нормативного регулирования и обеспечения

69

устойчивости переходного общества. Следует отметить, что данный

подход был сфокусирован на легалистской управляемости, при

которой право трактовалось преимущественно как средство

государственного принуждения и мобилизации ресурсов общества

через нормативные акты.

Российские исследователи Н.И. Матузов и А. В. Малько с

полной уверенностью

отмечали, что «правовая политика должна

быть частью общей государственной политики»

1

. Полагаем, что

подобное понимание, характерное для раннего этапа формирования

национальной правовой системы, демонстрирует ограниченность

легалистского подхода

.

Поскольку оно не учитывало возможности

вовлечения гражданского общества, экспертного сообщества и

международных стандартов в процесс выработки и реализации

правовой политики.

Более того, предложенная однолинейная вертикальная модель,

ориентированная на регулирование

«сверху вниз»,

по нашему

мнению, демонстрирует очевидные ограничения, вступая в

противоречие с современными концепциями права как продукта

многоуровневого социального взаимодействия. В этих концепциях

нормативные акты и правоприменительные практики формируются

через взаимодействие различных акторов и дискурсивное

согласование интересов, что позволяет учесть социальное

многообразие и ожидания граждан. Невозможность интеграции этих

факторов в рамках исключительно вертикальной модели

подтверждает её ограниченность, особенно в условиях роста

активности гражданского общества и глобальной интеграции.

С началом нового этапа реформ в 2016 году и особенно после

конституционных изменений 2023 года центральное место в

правовой политике Узбекистана стало занимать институциональное

открытие и многоуровневость, предполагающие активное участие

широкого круга субъектов в формировании и реализации

законодательства.

Таким образом, правовая политика республики начала

трансформироваться из одномерной вертикальной конструкции в

динамичную систему взаимодействующих акторов, что полностью

соответствует концепции диалогического государства Ю. Хабермаса.

В рамках этой модели легитимность норм достигается не только

1

Матузов Н.И., Малько А. В.

Теория государства и права

. —

М., 2001.

—

512 с.

70

актом суверенной власти, но и через дискурсивное согласование и

вовлечение гражданского общества

1

.

Наряду с традиционными государственными структурами

возрастает роль новых акторов, таких как Институт стратегических

и межрегиональных

исследований при Президенте Республики

Узбекистан, юридические клиники университетов, общественные

советы, независимые аналитические центры. Эти структуры

выполняют функцию экспертного обеспечения правовой политики,

осуществляя оценку законопроектов, подготовку рекомендаций по

реформам и мониторинг правоприменительной практики

1

.

Аналогичные тенденции наблюдаются и в деятельности

правозащитных и общественных организаций, вовлечённых в

подготовку национальных отчетов для международных органов,

защиту прав уязвимых групп и мониторинг соблюдения прав

человека.

Такой сдвиг отражает современную доктрину правового

плюрализма, поддерживаемую, среди прочих, Р. Абелем, Б. Гартом

2

и специалистами в области сравнительного права, включая М.

Ташнета и Х.

-

В. Миклица

3

. Думаем, что формирование правовой

политики

через

взаимодействие

государственных

и

негосударственных акторов не просто расширяет круг участников,

но и усиливает легитимность, предсказуемость и эффективность

правоприменения, создавая предпосылки для устойчивого развития

правовой системы в условиях трансформации.

В рамках новой парадигмы правовая политика рассматривается

как открытая площадка для взаимодействия государства, институтов

гражданского общества, научных и экспертных центров, бизнеса и

международных организаций. В этой связи американский

исследователь Д. Трубек подчёркивает, что успешность правовых

реформ зависит не только от авторитета центральных органов, но и

1

см

.:

Худайбердиев

А

.

К

.

Ҳуқуқ ижокорлигини социологик ва эксперт-таҳлилий

таъминлашни такомиллаштириш.

Автореф

.

дисс

. …

доктор

.

юрид

.

наук

. —

Т

.: 2020.

2

Абель

Р

.

Л

.

Law’s Wars: The Fate of the Rule of Law in the US “War on Terror”.

—

Cambridge: Cambridge University Press, 2018. — 432 p.;

Дезале

И

.,

Гарт

Б

.

Г

.

Law as

Reproduction and Revolution: An Interconnected History. — Cambridge

: Cambridge University

Press, 2021. — 295 p.

3

Ташнет

М

.,

Флейнер

Т

.,

Сондерс

К

.

Routledge Handbook of Constitutional Law

. —

London: Routledge, 2013. — 601 p.;

Миклиц

Х

.-

В

.

Legal Pluralism in European Private Law

//

Cambridge Yearbook of European Legal Studies. — 2013. — Vol. 15. — P. 311–338.

71

от степени вовлечённости периферийных акторов

1

. На его взгляд,

эффективность реформ напрямую связана с созданием механизмов

обратной связи между центром и различными слоями общества, а не

только с личной авторитетностью руководства. В национальном

контексте это проявляется в постепенном переходе от жёсткой

иерархической структуры к гибкой полицентричной модели, где

ключевым, но не единственным, актором остаётся Президент,

осуществляющий стратегическую координацию

2

. Такой подход

позволяет сочетать централизованное видение с учётом локальных и

отраслевых интересов, снижая риски нормативной избыточности и

непредсказуемости применения законов.

Функции законодательной, исполнительной и судебной ветвей

власти в последние годы претерпели значительные трансформации.

Олий Мажлис, наряду с

осуществлением

нормотворческой

деятельности, хотя и номинально, но

выполняет функции

парламентского контроля за реализацией законодательства

3

; Кабинет

Министров и профильные министерства обеспечивают отраслевую

имплементацию правовых реформ; Конституционный суд

гарантирует ценностную согласованность нормативной базы. Такая

дифференциация функций отражает рост институциональной

ответственности каждой ветви власти и способствует повышению

качества правоприменительной практики.

Особое внимание заслуживает возросшая роль Генеральной

прокуратуры: помимо

традиционного надзора она активно участвует

в подготовке нормативных актов, инициирует правовую экспертизу

и обеспечивает обратную связь с обществом через институты

прокурорского реагирования. Включение прокуратуры в этот

процесс позволяет своевременно выявлять нормативные пробелы и

потенциальные риски, что повышает предсказуемость и

легитимность правовой системы.

Таким образом, эволюция институциональной архитектуры

правовой политики в Узбекистане демонстрирует переход от

моноцентричной модели к полицентричной, где стратегическая

1

Trubek D.M

.

The ‘Rule of Law’ in Development Assistance: Past, Present, and Future

//

The World Bank Legal Review. — Vol. 1, 2003. — P. 1–32.

2

см

.:

Миракулов

М

.

М

.

Ўзбекистон Республикаси Президентининг конституциявий-

ҳуқуқий мақоми (қиёсий-ҳуқуқий таҳлил).

Автореф. дисс… доктор. юрид. наук.

—

Т

.: 2016.

— 34

б

.

3

см.:

Хакимов Р. Р.

Конституционно-правовой статус Олий Мажлиса Республики

Узбекистан.

Ташкент, 2020.

72

координация сочетается с открытым экспертно

-

гражданским

взаимодействием.

Подобного рода

трансформация усиливает

эффективность правовой системы и формирует условия для

устойчивого

доверия общества к государственным институтам,

создавая предпосылки для сбалансированного

и адаптивного

законотворчества. В полицентричной модели интересы государства,

граждан и бизнеса интегрируются в единую динамичную систему,

способную оперативно реагировать на внутренние и внешние

вызовы. Возможность совместного участия различных ветвей власти

и экспертного сообщества позволяет своевременно выявлять

нормативные пробелы, снижает вероятность конфликтов и повышает

легитимность принимаемых решений.

Практическое воплощение полицентричной модели проявляется

в реализации реформ в предпринимательской и жилищной сферах.

Кабинет Министров и профильные министерства внедрили

цифровые сервисы для упрощения регистрации бизнеса,

стандартизировали процедуры и сократили административные

барьеры, что повысило прозрачность и ускорило процесс получения

разрешений. По данным опроса предпринимателей, проведённого в

2023–

2024 годах, около 62% респондентов отметили улучшение

условий ведения бизнеса, а 59%

—

рост доверия к органам

исполнительной власти

1

. Генеральная прокуратура осуществляет

правовую экспертизу нормативных актов, выявляя потенциальные

правовые риски и предлагая корректировки, что снижало количество

правоприменительных

споров

и

повышало

правовую

предсказуемость.

Эти меры

демонстрируют

синергию полицентричной модели:

участие экспертного сообщества и органов надзора способствует

повышению качества законотворчества и эффективности реформ.

Вместе с тем структура правовой политики сохраняет выраженную

иерархичность. Президент продолжает формировать стратегические

направления модернизации, утверждать концепции, доктрины и

«дорожные карты

» реформ. Олий Мажлис

сохраняет

полномочия

по нормотворчеству и парламентскому контролю, однако его

реальное влияние на стратегическую повестку ограничено рамками

президентских инициатив. Правительство и отраслевые

1

см.:

UzDaily.uz

Анализ бизнес-климата Узбекистана за 2024 год – отчет ЦЭИР,

Ташкент, 2025

https://www.uzdaily.uz/ru/analiz-biznes-klimata-uzbekistana-za-2024-god-

otchet-tseir/?utm_source=chatgpt.com

73

министерства реализуют реформы в пределах своей компетенции, а

Конституционный

суд

обеспечивает

конституционную

согласованность нормативной системы. Генеральная прокуратура,

суды и органы юстиции и внутренних дел остаются ключевыми

звеньями поддержания правопорядка и соблюдения норм.

Однако формальные гарантии разделения полномочий не

исключают доминирования исполнительной власти в сфере

нормотворчества. Международные рейтинги фиксируют умеренные

улучшения в показателях ограничения исполнительной власти,

однако Узбекистан продолжает занимать срединные позиции в

глобальных рейтингах. По данным

Rule of Law Index

2024,

страна

находится на 116 месте из 142, что указывает на очевидное

преимущество централизованного управления и ограниченные

возможности гражданского общества и экспертного сообщества

влиять на формирование правовой политики

1

.

Социологические данные подтверждают, что восприятие

граждан о правовой системе улучшается, но остаются проблемы.

Так, по

опросу

World Justice Project

,

в 2024 году 57% респондентов

отметили улучшение прозрачности деятельности государственных

органов, однако лишь 41% выразили доверие к возможности реально

влиять на законотворческий процесс

2

.

Эмпирика

свидетельствуют о

существующем

дисбалансе между стратегическим центром и

полицентричными механизмами участия, что ограничивает

потенциал экспертно

-

гражданского взаимодействия.

В целом сочетание полицентричной структуры и

иерархического руководства позволяет обеспечить оперативное

принятие решений и стратегическое видение развития страны,

одновременно создавая пространство для экспертного анализа и

участия общества.

Дальнейшее расширение полномочий парламентских комиссий,

усиление институтов общественного контроля и систематическое

использование цифровых платформ для обратной связи могут

способствовать более качественному законотворчеству, укреплению

доверия граждан и созданию устойчивой социальной и

экономической среды.

1

World Justice Project

.

Rule of Law Index 2024

. Washington, D.C., 2024. URL:

https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index

2

World Justice Project.

(2024).

WJP Rule of Law Index 2024: Uzbekistan Insights

.

https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/country/2024/Uzbekistan/

74

На сегодняшний день отдельной проблемой остаётся отсутствие

координирующего органа, способного системно оценивать правовую

политику, осуществлять мониторинг и обеспечивать её адаптацию к

меняющимся условиям. Фрагментация функций приводит к

дублированию инициатив, нормативной перегруженности и

снижению устойчивости правовой системы. В этой связи внедрение

системы оценки регуляторного воздействия

(Regulatory Impact

Assessment, RIA

),

успешно применяемой в странах Европейского

союза и ОЭСР

1

, в республике стало особенно актуальным, поскольку

позволяет повысить прозрачность и обоснованность нормативных

решений.

Эффективная реализация

RIA

требует участия не только

традиционных государственных институтов, но и непубличных

акторов, способных обеспечить экспертную оценку и

междисциплинарный подход. Так, Институт законодательства и

правовой политики при Президенте Республики Узбекистан

выступает

интеллектуальной

платформой

,

формирующей

концептуальные рамки реформ, а Национальный центр по правам

человека обеспечивает мониторинг социально значимых аспектов

законодательства. Их вовлечённость помогает преодолеть

«коридорность» мышления, характерную для государственных

органов, и придаёт правовой политике многоаспектность,

адаптивность и социальную валидность.

Практическая значимость

научных и экспертных структур проявляется в разработке концепций

и моделей оценки правовых рисков и социальной чувствительности

законодательства. Внедрение института оценки регуляторного

воздействия (

RIA),

отражённое в правительственных инициативах,

можно рассматривать как инструмент институционализации

научной рефлексии в правовой политике. Аналогичные механизмы

оценки воздействия нормативных актов действуют в ведущих

странах: в Германии

—

через Национальный совет по контролю

нормативов, Франции

—

с применением статистических методов

оценки публичной политики, Канаде

—

через Агентство оценки

воздействия с участием общественности

2

. Эти практики

1

OECD Regulatory Policy Outlook 2021

. — Paris: OECD Publishing, 2021. — 184 p. URL:

https://www.oecd.org/publications/regulatory-policy-outlook-2021

2

SGI Network.

Effective Regulatory Impact Assessment: Germany

;

Stratégie & Plan

.

Public Policies Impact

Assessment in France

;

Government of Canada

.

Impact Assessment Agency of Canada

.

75

демонстрируют

ключевые

принципы

эффективного

правотворчества:

институциональную

независимость,

аналитическую оценку последствий, вовлечение граждан и

экспертов, прозрачность и подотчётность процедур.

Их перенос на национальную практику проявляется в

активизации общественных структур, ориентированных на правовое

просвещение и правозащитную деятельность: так, в 2023 году при

Министерстве юстиции был создан Общественный совет с участием

представителей неправительственных организаций, адвокатского

сообщества и вузов, задействованных в экспертизе проектов

нормативных актов.

Предпринятые

меры

направлены

на

содействие

институциональному

вовлечению

граждан

в

процесс

правотворчества и на повышение качества законодательства. Вместе

с тем, несмотря на развитие компетенций и структурных изменений,

существующие инициативы пока не обеспечивают полноценной

институционализации общественных советов и других форм участия

граждан. Этот разрыв между формальными механизмами

и реальной

практикой подчёркивает необходимость системного подхода,

объединяющего модернизацию законодательных процессов и

укрепление механизмов гражданского участия.

Именно поэтому международные исследования продолжают

фиксировать сохраняющиеся барьеры полноценного вовлечения

населения в формирование государственной политики.

В частности,

по результатам опроса, проведённого ПРООН

в регионах, 56 %

респондентов считают участие граждан в управленческих процессах

недостаточным

1

. В документах, подготовленных

данной

организацией

в 2024

–

2025 гг., подчёркивается необходимость

расширения участия граждан и неправительственных организаций в

принятии решений и мониторинге реализации государственной

политики

2

.

Такого рода

вывод подтверждается международными

оценками:

обзор ОЭСР 2024 г. указывает, что, несмотря на наличие

процедур общественных консультаций, их внедрение и прозрачность

обеспечены не в полном объёме

3

. Эксперты ОБСЕ/БДИПЧ в 2023 г.

1

UNDP.

Public Councils in Uzbekistan: Assessment Report

. Tashkent, 2020. — 42 p.

2

UNDP

.

Country Programme Document for Uzbekistan 2024–2025

. New York, 2024.

3

OECD.

Government at a Glance 2025

. Paris: OECD Publishing, 2025. —

Раздел

8.2 «Regulatory impact

assessment.

76

обратили внимание на

важность

институционального укрепления

парламентского и общественного контроля, а также приведения

открытых консультаций в соответствие с международными

стандартами демократического и прозрачного правотворчества

1

.

Таким образом,

несмотря на создание правовой базы для

общественных советов и иных форм участия гражданского

общества, степень их фактического влияния на разработку и

реализацию законодательства остаётся ограниченной. Возникает

острая потребность в предоставлении дополнительных правовых и

организационных условий

для обеспечения подлинной инклюзии

гражданского общества, что требует комплексного подхода к

институциональному и

нормативному

совершенствованию

механизмов взаимодействия государства и общества. Критическое

осмысление

действующей институциональной структуры правовой

политики выявляет её фрагментарность, затрудняющую

комплексный подход к формированию и реализации стратегических

инициатив.

В этой связи обретает актуальность создание при Президенте

Республики Узбекистан

Совета по правовой политике

, аналогичного

Совету при Президенте Казахстана или Комитету по

законодательству при Бундестаге ФРГ

.

В

сочетании с

формированием

«института стратегической юриспруденции»

—

специализированного аналитического органа для прогнозирования

правовых тенденций, анализа рисков и методологического

сопровождения

реформ

предлагаемая

структура

может

одновременно повысить эффективность межведомственного

взаимодействия, устранить дублирование инициатив и обеспечить

системное

согласование

законодательных

инициатив

с

потребностями общества и международными стандартами.

Подобные

инициативы направлены на обеспечение баланса

между публичными и гражданскими институтами, включая

экспертные центры, правозащитные организации и общественные

структуры, что создаёт основу для согласованных и прозрачных

процессов принятия решений.

Разработка

таких

механизмов

имеет

глубокое

теоретическое обоснование. В науке выделяются два

противоположных подхода. Сторонники

суверенной

модели

права

__________________________________________________

1

OSCE/ODIHR.

Follow-up Assessment of the Legislative Process in Uzbekistan

. Warsaw,

2023. — 38 p.

77

подчёркивают исключительную роль государства как единственного

источника правовой воли, где верховенство исполнительной власти

рассматривается

как

гарантия

стабильности

реформ

1

.

Противоположная позиция, которой придерживаются О. Ю. Рыбаков

и С. В. Тихонова

2

, утверждает, что устойчивость правового порядка

достигается лишь при институциональном участии, прозрачной

координации и подотчётности акторов на разных уровнях.

Практика Узбекистана подтверждает ценность сочетания этих

подходов. Сильная президентская вертикаль обеспечивает динамику,

целенаправленность и скорость реформ, тогда как вовлечение

научных,

экспертных и общественных организаций повышает

легитимность, социальную устойчивость и качество решений.

Международные отчёты

UNDP (2020, 2024–2025), OECD (2024)

и

OSCE/ODIHR (2023)

отмечают прогресс в создании платформ для

участия граждан, однако сохраняются ограничения в их реальном

влиянии на разработку и реализацию законодательства, что

подтверждает необходимость дальнейшего институционального и

нормативного совершенствования механизмов взаимодействия

государства и общества

3

.

Отсюда можно заключить: институциональная архитектура

правовой политики Узбекистана

остаётся сложной и

пока не

полностью сбалансированной, она постепенно

трансформируется от

вертикально

-

бюрократической

модели

к

многоуровневой

интегративной системе.

Наблюдается расширение состава субъектов, развитие

горизонтальных связей и диалоговых механизмов, что соответствует

мировым стандартам правовой инклюзивности. Одновременно

сохраняются элементы доминирования исполнительной власти,

фрагментарности и недостаточной координации

.

_____________________________________

1

Богославский Е. А., Эртель А.Г.

Вопросы теоретико-правового понимания

правовой политики

//

Право и политика. 2014.

2

Рыбаков О. Ю., Тихонова С. В.

Правовая политика как управление позитивным

правом: новая версия теории правовой политики

//

Право и политика.

2015.

3

UNDP.

Public Councils in Uzbekistan: Assessment Report

. Tashkent, 2020. — 42 p.;

UNDP.

Country Programme Document for Uzbekistan 2024–2025

. New York, 2024. — 56 p.;

OECD.

Public Governance Review: Uzbekistan 2024

. Paris: OECD Publishing, 2024. — 132 p.;

OSCE/ODIHR.

Follow-up Assessment of the Legislative Process in Uzbekistan

. Warsaw, 2023.

— 38 p.

78

Для

завершения

этого

перехода

необходима

институционализация форм горизонтального взаимодействия,

создание устойчивых механизмов координации, мониторинга и

оценки реформ (включая внедрение практики

Regulatory Impact

Assessment

по образцу стран ЕС и ОЭСР), а также обеспечение

реального, а не декларативного участия непубличных акторов.

Перспективной представляется модель институционального

симбиоза

,

предполагающая постоянное взаимодействие публичных

и непубличных

субъектов на основе консенсуса, прозрачности и

профессиональной экспертизы, что полностью соответствует духу

современной правовой государственности и международным

стандартам демократического правотворчества.

§ 2.

Органы самоуправления и механизмы децентрализации

Объективная необходимость перехода к децентрализованной

модели государственного управления в Узбекистане обусловлена

совокупностью внутренних и внешних факторов. На внутреннем

уровне сохраняются институциональные дисбалансы: чрезмерная

концентрация полномочий в вертикали исполнительной власти,

ограниченная подотчётность местных органов и недостаточная

самостоятельность институтов самоуправления.

Всё это препятствует эффективной реализации их функций и

снижает результативность управления. Внешние же обстоятельства

связаны с растущими требованиями международных партнёров к

транспарентности, подотчётности и участию граждан в процессах

принятия решений, что делает децентрализацию одним из ключевых

направлений административной модернизации.

Одновременно мировые тенденции реформирования публичной

власти свидетельствуют: устойчивость и конкурентоспособность

современного

государства

обеспечиваются

не

жёсткой

централизацией, а

оптимальным сочетанием централизованных и

децентрализованных начал, основанным на системе противовесов и

развитии горизонтальных связей

1

.

1

см.:

Исмаилова Г. С.