92
Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2023, vol. 19, no. 5
Оригинальная статья
УДК 343.163:347.963(47+57)
DOI: 10.61205/jzsp.2023.069
Конституционализация прокуратуры в России и других государствах — участниках СНГ
Вячеслав Борисович Евдокимов
1
,
Михаил Михайлович
Какителашвили
2
1
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва,
Россия, vevdokimov@list.ru, https://orcid.org/0000-0002-7420-4124
2
Университет прокуратуры Российской Федерации, Москва, Россия, mmk2070@gmail.com
Аннотация.
В статье на основе изучения взглядов российских и зарубежных исследователей, а также сравнительного
анализа конституционного законодательства государств — участников Содружества Независимых Государств
раскрывается процесс конституционализации прокуратуры в этих странах.
Цель статьи — разработка теоретико-правовых основ конституционализации прокуратуры в СНГ, а также
формулирование предложений по реформированию российского законодательства о прокуратуре. Задачи исследования:
определить основные этапы конституционализации прокуратуры; выявить общее и особенное в конституционализации
прокуратуры в странах СНГ; рассмотреть основные тенденции развития института прокуратуры в этих странах.
Объектом исследования явились общественные отношения, складывающиеся в процессе учреждения и
функционирования прокуратуры как государственно-правового института в Российской Федерации и других государствах
— участниках СНГ, а предметом — непосредственно нормы о прокуратуре в конституциях и законодательстве стран СНГ,
а также практика их применения.
Методологию исследования составили общенаучные методы познания (диалектический, сравнительно-правовой,
методы анализа и синтеза, моделирования и др.).
Анализ отечественных и зарубежных исследований, посвященных конституционно-правовому статусу прокуратуры,
позволил выработать авторский подход к определению понятия «конституционализация прокуратуры». Выявлены
факторы, влияющие на конституционализацию прокуратуры, к которым в статье отнесены: международные акты; позиции
конституционных судов; исторические, политические и социальные условия развития института прокуратуры. Отмечена
тенденция усиления влияния президента на институт прокуратуры в ряде стран СНГ. Предложены пути дальнейшей
конституционализации прокуратуры в России и других государствах — участниках СНГ.
Ключевые слова:
конституционализация, прокуратура, Содружество Независимых Государств, государственная
власть, конституция
Для цитирования.
Евдокимов В. Б., Какителашвили М. М. Конституционализация прокуратуры в России и других
государствах — участниках СНГ // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2023. Т. 19. № 5. С.
92—104. DOI: 10.61205/jzsp.2023.069
Original article
Constitutionalization of the Prosecutor
ʼ
s Office in Russia and Other CIS Member States
Vyacheslav B. Evdokimov
1
, Mikhail M. Kakitelashvili
2
1
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia,
vevdokimov@list.ru, https://orcid.org/0000-0002-7420-4124
2
University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation, Moscow, Russia, mmk2070@gmail.com
Abstract.
Based on the analysis of the views of Russian and foreign researchers, as well as a comparative analysis of
constitutional legislation, the article reveals the process of constitutionalization of the prosecutor
ʼ
s office in the member states of
the Commonwealth of Independent States (CIS).
The purpose of the article is to develop the theoretical and legal foundations of the constitutionalization of the prosecutor's office
in the CIS, as well as to formulate proposals for reforming Russian legislation on the prosecutor
ʼ
s office. Objectives of the study: to
determine the main stages of the const
itutionalization of the prosecutor’s office; to identify common and special features in the
constitutionalization of the prosecutor
ʼ
s office in the CIS countries; to consider the main trends in the development of the institution
of the prosecutor
ʼ
s office in these countries.
The object of the study was the social relations that develop in the process of the establishment and functioning of the
prosecutor
ʼ
s office as a state-legal institution in the Russian Federation and other CIS member states, and the subject is directly
the norms on the prosecutor’s office in the constitutions and legislation of the CIS countries, as well as the practice of their
application.
The methodology of the study consisted of general scientific methods of cognition (dialectical, comparative legal, methods of
analysis and synthesis, modeling, etc.).
The analysis of domestic and foreign studies devoted to the constitutional and legal status of the prosecutor
ʼ
s office allowed us
to develop an author
ʼ
s approach to the definition of the concept of “constitutionalization of the prosecutor
ʼ
s office”. The factors
influencing the constitutionalization of the prosecutor
ʼ
s office are identified, to which the article refers: international acts; positions
Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2023. Т. 19. № 5
93
of constitutional courts; historical, political and social conditions for the development of the institution of the prosecutor
ʼ
s office. The
tendency of strengthening the influence of the president on the institution of the Prosecutor
ʼ
s office in a number of CIS countries is
noted. The ways of further constitutionalization of the prosecutor
ʼ
s office in Russia and other CIS member states are proposed.
Keywords:
constitutionalization, prosecutor
ʼ
s office, CIS, state power, constitution
For citation.
Evdokimov V. B., Кakitelashvili M. M. Constitutionalization of the Prosecutorʼs Office in Russia and Other CIS Member
States.
Journal of Foreign Legislation and Comparative Law
, 2023, vol. 19, no. 5, pp. 92—104. (In Russ.) DOI: 10.61205/jzsp.2023.069
Прокуратура является одним из важнейших
институтов
в
государственном
механизме,
поскольку
ее
деятельность
направлена
на
обеспечение законности и правопорядка в стране,
защиты прав и свобод человека и гражданина,
государственных и общественных интересов, что
нашло отражение во многих конституциях
государств
—
участников
Содружества
Независимых Государств (СНГ)
1
, в том числе в
Конституции
Российской
Федерации.
Общеизвестно,
что
механизм
государства
представляет собой строгую иерархичную систему
государственных
органов,
созданных
и
функционирующих
с
целью
реализации
поставленных перед государством задач
2
.
Изучение конституционализации прокуратуры в
странах СНГ позволит выявить как положительные,
так и отрицательные стороны этого процесса, что
дает возможность отечественной прокуратуре
избежать ошибок и внедрить передовые практики
зарубежных стран.
Актуальность
темы
исследования
—
конституционализация прокуратуры в странах СНГ
— обусловлена рядом обстоятельств: во-первых,
наличием общих исторических, политических и
социальных условий развития государственных
институтов, во-вторых, близостью правовых систем
государств на постсоветском пространстве, и в-
третьих, что немаловажно, схожестью правового
менталитета общества.
С учетом разновекторного характера эволюции
правовых систем стран СНГ на современном этапе
объектом исследования явились общественные
отношения, складывающиеся в процессе учреждения
и
функционирования
прокуратуры
как
государственно-правово-
1
Действительными членами СНГ являются Азербайджан,
Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Россия,
Таджикистан, Узбекистан, ассоциированными членами —
Туркменистан и Украина (последняя не подписала договор).
2
См.:
Колесов М. В.
О соответствии процессуальной и
организационной
составляющих
деятельности
правоохранительных органов // Вестник Университета
прокуратуры Российской Федерации. 2019. № 3(71). С. 110—
114.
3
См.:
Тихомиров Ю. А.
Коллизионное право. М., 2001.
4
См.:
Витрук Н. В.
Конституционализация —
объективная потребность и тенденция государственно-
правового развития // Правовые проблемы укрепления
го института в Российской Федерации и других
странах
СНГ,
а
предметом
изучения
—
конституционные
нормы
о
прокуратуре,
определяющие ее место, роль и функции в системе
органов государственной власти.
В науке термин «конституционализация» не
получил однозначной интерпретации и содержит
довольно разные толкования, представленные в
научных трудах.
Известный правовед Ю. А. Тихомиров при
обосновании необходимости выделения нового
этапа постконституционного развития государств —
участников СНГ обратил внимание на правовую
категорию «конституционализация»
3
. Другой
видный ученый Н. В. Витрук придавал большое
значение социальному и культурологическим
аспектам конституционализации
4
.
В узком смысле под конституционализацией
понимается закрепление каких-либо положений в
тексте конституции, придание им конституционной
силы
5
или возведение правовой нормы в статус
конституционного положения
6
.
Обобщая различные взгляды российских и
зарубежных исследователей, И. Н. Плотникова
предложила
оригинальное
определение,
в
соответствии с которым конституционализация
является сложным конструктом, атрибутивно-
реляционным, сущностным, целевым признаком
которого является обретение конституционного
смысла всеми явлениями и процессами правовой
действительности, происходящими в обществе и
государстве
7
.
К.
В.
Чепрасов
рассматривает
конституционализацию
как
процесс
ориентирующего
и
системного
воздействия
принципов и норм Конституции, конституционного
российской государственности: сб. ст. Часть 17 / под ред.
В
.
Ф
.
Воловича
. Томск, 2004. С. 3—32.
5
См.: Большой юридический словарь / под ред.
А
.
Я
.
Сухарева, В. Е. Крутских
. 2-е изд. М., 2004. С. 271.
6
См.:
Кравец
И.
А.
Принципы
российского
конституционализма и конституционализация правового
порядка: монография. М., 2017.
7
См.:
Плотникова И. Н.
«Конституционализация»: к
вопросу о понятии // Известия Саратовского университета.
Новая серия. Серия: Экономика. Управление. Право. 2021. Т.
21.
№ 2. С. 188—197.
94
Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2023, vol. 19, no. 5
-
права в целом на определенные общественные
отношения в рамках признанной природы этих
принципов и норм как базовых, требующих развития
в принципах и нормах иных отраслей права
8
.
Академик
Т.
Я.
Хабриева
видит
в
«конституционализации
законодательства
продолжающийся
процесс
освоения
конституционных ценностей и норм»
9
.
И. А. Кравец выделяет два основных способа
конституционализации:
нормативно-
законодательный, как возведение правовой нормы в
ранг
конституционной,
и
нормативно-
интерпретационный, как «проникновение норм и
принципов
Конституции
в
отраслевое
законодательство... при помощи интерпретационной
деятельности Конституционного Суда РФ»
10
.
Таким образом, в обобщенном виде целью
конституционализации является воплощение
конституционных принципов о правовом и
демократическом государстве.
Объектами конституционализации выступают в
первую
очередь
государственно-правовые
институты, призванные обеспечивать соблюдение
самой Конституции и защиту прав и свобод человека
и гражданина
11
. К числу таких государственных
институтов относится и прокуратура.
А. Ю. Ульянов предлагает рассматривать понятие
«конституционализация прокуратуры» как процесс
ориентирующего
системного
воздействия
конституционных ценностей и норм на принципы
организации и функционирования прокуратуры,
определяющий цели, задачи и приоритеты
деятельности
ее
органов
по
обеспечению
безопасности личности, общества и государства
12
.
Обобщая вышесказанное, в рамках настоящего
исследования
под
конституционализацией
прокуратуры
рассматривается процесс возведения
статуса прокуратуры на конституционный уровень
путем закрепления за ней таких функций, как
обеспечение конституционной законности
13
, защита
прав и свобод человека и гражданина, а также
осуществление
надзора
за
соблюдением
Конституции и исполнением законов.
ний опыт и современное состояние // Журнал зарубежного
законодательства и сравнительного правоведения. 2013.
№ 4(41). С. 556—563.
8
См.:
Чепрасов
К.
В.
Конституционализация
взаимодействия
органов
исполнительной
власти
в
Российской
Федерации
(конституционно-правовое
исследование): монография. М., 2016.
9
Хабриева Т. Я.
Конституционные основы, тенденции и
проблемы развития российского законодательства: 20-лет-
10
Кравец И. А.
Указ. соч.
11
См.:
Крусс В. И.
Конституционализация правосудия
и конституционно-правовые пределы непосредственной
демократии в Российской Федерации // Российский
юридический журнал. 2013. № 3. С. 79—87.
12
См.:
Ульянов А. Ю.
Конституционализация
института прокуратуры как закономерный этап развития
российской государственности // Вестник Томского
государственного университета. Право. 2016. № 3(21). С.
90—99.
13
Под конституционной законностью понимается
строгое
соблюдение
положений,
непосредственно
содержащихся в Конституции РФ и вытекающих из ее
смысла, при издании нормативных и иных правовых актов и
совершении действий всеми без исключения участниками
конституционно-правовых отношений, включая органы
государственной власти и местного самоуправления. См.:
Евдокимов В. Б.
К вопросу о понятии конституционной
законности // Законность в Российской Федерации: вызовы
эпохи (Сухаревские чтения): сб. матер. I Междунар. науч.-
практ. конф. (г. Москва, 16 октября 2015 г.) / под общ. ред.
О
.
С
.
Капинус
. М., 2016. С. 78—84.
Традиционно считается, что национальный за
конодатель имеет приоритет в вопросах организации
и функционирования правоохранительных органов,
в том числе органов прокуратуры. Однако на
современном этапе развития правовых систем, как
нам представляется, международные акты начинают
оказывать все большое влияние на организацию и
правовой статус прокуратур различных государств
14
.
Так, под влиянием международных организаций,
интерпретирующих ст. 11, 36 Конвенции ООН
против коррупции 2003 г. и Конвенцию Совета
Европы об уголовной ответственности за коррупцию
1999 г., практически во всех государствах Европы
были учреждены антикорупционные прокуратуры,
либо
автономные
специализированные
подразделения по борьбе с коррупцией в органах
прокуратуры
10
.
По итогам 130-й пленарной сессии Европейской
комиссии за демократию через право (Венецианской
комиссии) по законодательству Армении, Беларуси,
Чили, Косова, Румынии, Хорватии А. И. Ковлер
отмечал влияние Венецианской комиссии на
учреждение
специализированных
прокуратур.
Заключение Венецианской комиссии касалось
вопросов проведения конституционных и судебных
реформ, реформирования органов прокуратуры
11
.
10
Подробнее см.:
Какителашвили М. М.
Концептуальные
подходы к организации деятельности прокуратуры в борьбе
с коррупцией в странах мира // Российский журнал правовых
исследований. 2022. Т. 9. № 1. С. 73—84.
11
См.:
Ковлер А. И., Каширкина А. А.
Обзор 130-й и 131-й
пленарных сессий Европейской комиссии за демократию
через право (Венецианской комиссии) (18—19 марта 2022 г.,
Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2023. Т. 19. № 5
95
В большинстве конституций государств Совета
Европы (Италия, Франция и др.), в том числе под
влиянием Рекомендации Парламентской Ассамблеи
от 27 мая 2003 г. № 1604 (2003) о роли органов
прокуратуры
в
демократическом
обществе,
основанном на принципе верховенства права, в
которой указывалось: «Полномочия и обязанности
прокуроров ограничены уголовным преследованием
за совершение
14
См., например: Руководящие принципы, касающиеся
роли лиц, осуществляющих судебное преследование
(Руководящий документ ООН, 1990 г.); Рекомендация
R(2000)19 Комитета министров Совета Европы государствам-
членам о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия
(принята 6 октября 2000 г.); Рекомендация Парламентской
Ассамблеи Совета Европы 1604 (2003) о роли прокуратуры в
демократическом
правовом
обществе;
Рекомендация
Rec(2012)11
Комитета
министров
Совета
Европы
государствам-членам о роли прокуроров вне системы
уголовного правосудия (принята Комитетом Министров 19
сентября 2012 г.); ответ Комитета министров на
Рекомендацию Парламентской Ассамблеи Совета Европы
1604 (2003) о роли прокуратуры в демократическом правовом
обществе (принят 4 февраля 2004 г.) и др.
преступлений и общей ролью в защите публичного
интереса через систему уголовного правосудия»,
органы прокуратуры не упоминаются, а сами
прокуроры состоят в «судейском корпусе».
Все большее влияние на правовой статус органов
прокуратуры в зарубежных странах оказывают
неправительственные ассоциации прокуроров
12
.
На
постсоветском
пространстве
такой
профессиональной прокурорской организацией
является Координационный совет генеральных
прокуроров государств — участников СНГ (далее —
Координационный совет, КСГП). Координационный
17—18
июня
2022
г.)
//
Журнал
зарубежного
законодательства и сравнительного правоведения. 2022. Т.
18. № 5. С. 84—94.
12
См., например: Европейские руководящие принципы по
этике и поведению для прокуроров (приняты на 6-й
конференции генеральных прокуроров Европы, Будапешт, 31
мая 2005 г.); Заключение № 9 (2014) Консультативного
совета европейских прокуроров (КСЕП) для представления
Комитету министров Совета Европы «О европейских нормах
и принципах, касающихся прокуроров»; Заключение № 3
(2008) КСЕП «О роли прокуратуры вне уголовно-правовой
сферы»; итоговые документы конференций генеральных
прокуроров стран Европы, состоявшихся в Будапеште (29—
31 мая 2005 г.) и Санкт-Петербурге (2—3 июля 2008 г.);
Стандарты профессиональной ответственности и положение
об основных обязанностях и правах прокуроров (приняты
Международной ассоциацией прокуроров 23 апреля 1999 г.)
и др.
13
См.: URL: http://www.ksgp-cis.ru/ (дата обращения:
совет обладает статусом межгосударственного
органа СНГ по организации сотрудничества и
взаимодействия генеральных прокуратур государств
— участников СНГ в сферах обеспечения
законности, прав и свобод человека и гражданина,
борьбы с преступностью
1314
. Координационный
совет играет ведущую роль при выработке
приоритетов деятельности органов прокуратуры.
В Положении «О Координационном совете
генеральных прокуроров государств — участников
СНГ» (утверждено решением Совета глав государств
СНГ от 25 января 2000 г. с изменениями от 10
декабря 2010 г.) к одному из основных направлений
относится разработка и согласование предложений о
месте
и
роли
прокуратуры
в
системе
государственных органов с учетом закономерностей
и специфики ее развития в каждом государстве, в
также
участие
в
работе
по
сближению
законодательства государств — участников СНГ,
созданию общего правового пространства (ст. 2).
В частности, КСГП был разработан Модельный
закон о прокуратуре
15
, в котором указывается, что
прокуратура
является
независимым
специализированным институтом государственной
власти. В. Б. Евдокимов, выступая в дискуссии по
проекту этого модельного закона на заседании
Научно-методического центра Координационного
совета генеральных прокуроров государств —
участников СНГ (далее — НМЦ)
16
, обосновывал
необходимость конституционализации прокуратуры
в государствах — участниках СНГ как условие ее
полноценного функционирования, поскольку одной
из важнейших функций прокуратуры является
обеспечение
конституционной
законности,
выполняющей важную роль в состоянии законности
в государствах СНГ
17
.
14
.01.2023).
15
Принят
на
27-м
пленарном
заседании
Межпарламентской Ассамблеи государств — участников
СНГ постановлением от 16 ноября 2006 г. № 27-6.
16
НМЦ создан в соответствии со ст. 9 Положения о
Координационном
совете
генеральных
прокуроров
государств — участников СНГ в целях научно-
методического
обеспечения
деятельности
КСГП,
исследования актуальных проблем борьбы с преступностью
и прокурорского надзора в рамках СНГ. НМЦ учрежден и
функционирует на базе Университета прокуратуры РФ. В
работе Центра принимают участие научные и учебные
учреждения генеральных прокуратур государств — членов
КСГП.
17
Подробнее см.:
Евдокимов В. Б., Тухватуллин Т. А.
Конституционная законность и единство правового
пространства в Российской Федерации (теоретические
основы и правовые проблемы): монография. М., 2017.
96
Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2023, vol. 19, no. 5
-
Как представляется, модельное законодательство,
принятое
Межпарламентской
Ассамблеей
государств — участников СНГ, способствовало
сближению национального законодательства о
прокуратуре этих стран.
Современная
теория
конституционализма
охватывает достижения зарубежной научной мысли.
Согласимся с профессором Г. А. Василевичем, что
прокуратура как «институт государственной власти
базируется на сложившихся на конкретном этапе
исторического
развития
представлениях
о
демократии, правовом государстве, концепции
разделения властей и методах их реализации в
повседневную реальность»
18
.
В юридической науке стран СНГ различные
аспекты
конституционного
статуса
органов
прокуратуры исследованы такими учеными, как В.
Н. Бибило, Г. А. Василевич, A. A. Данилевич, Л. М.
Давиденко, В. П. Коржа, И. И. Мартинович
(Беларусь), Б. Х. Толеубекова
19
, Е. Б. Абдрасулов
20
Э.
Б. Мухамеджанов
25
, И. Ж. Бахтыбаев
26
(Казахстан),
В. Г. Бессарабов, В. Б. Евдокимов, Н. Н. Карпов
(Россия), М. Махбубов
27
, З. С. Ибрагимов
28
(Узбекистан), Л. Г. Максимов, Г. А. Мурашин, М. А.
Потребенько, Н. В. Руденко,
А. Б. Скаков (Украина) и др.
Однако некоторые выводы авторов по этой
тематике,
сделанные
ранее
значительных
конституционных реформ в Армении (2015 г.),
России (2020 г.), Кыргызстане (2021 г.), Казахстане
(2022 г.) и других странах СНГ, в настоящее время
нуждаются в определенном переосмыслении. В
данном исследовании по-новому проанализированы
процессы
конституционализации
органов
прокуратуры, учитывая все преобразования.
Процесс обретения независимости бывшими
союзными республиками в начале 1990-х гг.
сопровождался коренным реформированием их
правовых систем.
Так, разработанная Концепция судебной реформы
в РСФСР
29
ограничивала роль и место прокуратуры
исключительно в рамках уголовно-правовой сферы.
Органам прокуратуры предлагалось определить
место при судебной власти. Общий надзор
рассматривался как «пережиток тоталитаризма».
Еще до принятия Конституции России Верховный
Совет РФ 17 января 1992 г. одним из первых на
18
Василевич Г. А.
Конституция Республики Беларусь: 16-
летний опыт применения // Материалы круглого стола,
состоявшегося 15 марта 2010 г. на юридическом факультете
Белорусского государственного университета / науч. ред.
Г
.
А
.
Василевич
. Минск, 2010. С. 9.
19
См.:
Толеубекова Б. Х., Хведелидзе Т. Б.
Функции
прокуратуры и их дифференциация по законодательству
Республики
Казахстан
//
Журнал
зарубежного
территории постсоветского пространства принял
Закон РФ (в дальнейшем федеральный закон) №
2202-I «О прокуратуре Российской Федерации», в
котором понятие прокурорского надзора коренным
образом отличалось от формулируемого в советский
период.
В ходе обсуждения проекта Конституции России
1993 г. неоднократно поднимался вопрос о
конституционном статусе органов прокуратуры, не
относящейся к законодательной, исполнительной и
судебной власти. В качестве самостоятельного
направления выделяется надзор за соблюдением
прав и свобод человека и гражданина и соблюдением
Конституции РФ.
Однако неопределенность о месте прокуратуры в
российской
конституционной
системе
государственно-властных институтов продолжала
сохраняться.
воохранительных органов при Генеральной прокуратуре
Республики Казахстан. 2016. № 1. С. 57—62.
25
См.:
Мухамеджанов Э. Б.
Роль прокуратуры в
укреплении законности // Проблемы согласованного
функционирования
органов
государственной
власти
Республики Казахстан и системы сдержек и противовесов.
Алматы, 2006. С. 279—285.
26
См.:
Бахтыбаев И. Ж.
Конституционный надзор
прокуратуры Республики Казахстан. Алматы, 2000.
27
См.:
Махбубов М.
Создание и развитие органов
прокуратуры в Узбекистане: автореф. дис. ... канд. юрид.
наук. Ташкент, 1993.
28
См.:
Ибрагимов З. С.
Правовые проблемы
совершенствования деятельности прокуратуры в системе
органов государственной власти Республики Узбекистан:
автореф. дис. ...
канд. юрид. наук. Ташкент, 1997.
29
Утв. постановлением ВС РСФСР от 24 октября 1991
г. № 1801-I.
Так, на Всероссийском совещании прокуроров 11 ян
варя 2001 г. Президент РФ отметил: «Конституция
Российской Федерации оставила открытым вопрос о
месте прокуратуры в системе органов власти. К
сожалению, действующий закон о прокуратуре не
восполняет этот пробел в полном объеме.
Действующая концептуальная модель не дает
полного и ясного ответа как на теоретические, так и
законодательства и сравнительного правоведения. 2021. Т.
17. № 5. С. 16—22.
20
См.:
Абдрасулов
Е.
Б.,
Шалабаев
С.
Р.
Организационноправовые основы взаимодействия органов
прокуратуры Республики Казахстан с другими органами
ветвей государственной власти Республики Казахстан //
Вестник Академии пра-
Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2023. Т. 19. № 5
97
на
многие
практические
вопросы»
21
.
Вышеперечисленные
причины
повлияли
на
дальнейшее
совершенствование
института
российской прокуратуры.
Современный
этап
конституционализации
прокуратуры связан с принятием Закона РФ о
поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. №
2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и
прокуратуре Российской Федерации» (далее —
Закон о поправке к Конституции). В соответствии с
ним наименование гл. 7 Конституции РФ дано в
следующей
редакции:
«Судебная
власть
и
прокуратура».
Важной
новеллой
стало
закрепление
в
Конституции РФ статуса прокуратуры как единой
федеральной
централизованной
системы.
К
основным функциям прокуратуры отнесены надзор
за
соблюдением
Конституции
Российской
Федерации и исполнением законов, надзор за
соблюдением прав и свобод человека и гражданина,
уголовное преследование. Вводится новый порядок
назначения заместителей Генерального прокурора
РФ, прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним
прокуроров, ключевую роль в котором занимает
Президент РФ.
В
информационно-аналитической
записке
«Состояние
законности
и
правопорядка
в
Российской
Федерации
и
работа
органов
прокуратуры. 2014 год», подготовленной в
Академии Генеральной прокуратуры РФ
22
, В. Б.
Евдокимов обосновывал, что введение нового
порядка назначения на должности и освобождения
от должностей отдельных категорий прокуроров с
передачей
соответствующих
полномочий
Президенту
РФ
способствовало
укреплению
государственно-правового статуса прокуратуры и
придало
дополнительный
импульс
конституционализации прокуратуры
23
.
Закон о поправке к Конституции установил новую
редакцию ст. 129, регламентирующую основы
деятельности
органов
прокуратуры:
конституционное закрепление получили функции
прокуратуры, в их числе надзорная функция.
Усилилась роль Президента РФ в порядке
21
URL:
http://www.kremlin.ru/events/president/
transcripts/21161 (дата обращения: 10.01.2023).
22
Создана в соответствии с распоряжением Правительства
РФ от 24 марта 2007 г. № 345-р и на основании приказа
Генеральной прокуратуры РФ от 6 апреля 2007 г. № 44-ш. В
соответствии с приказами Генерального прокурора РФ от 6
марта 2018 г. № 123 и от 16 марта 2018 г. № 146 Академия
Генеральной прокуратуры РФ переименована в Университет
прокуратуры Российской Федерации.
23
См.:
Евдокимов В. Б.
Состояние конституционной
законности // Состояние законности и правопорядка в
Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2014
назначения прокуроров, в том числе Генерального
прокурора.
Определенное влияние на конституционализацию
прокуратуры
оказали
правовые
позиции
Конституционного Суда РФ
24
, которые касались
различных
сфер
деятельности
прокуратуры:
вопросов реализации прав прокурорских работников
на судебную защиту (постановление от 16 апреля
1993 г. № 7-П), реализации полномочий в отношении
депутатов региональных представительных органов
власти (постановление от 30 ноября 1995 г. № 16-П),
реализации полномочий по обращению в суд с
заявлением о проверке соответствия закона субъекта
РФ федеральному закону (постановление от 11
апреля 2000 г. № 6-П), привлечения депутатов
региональной
власти
к
ответственности
(постановление от 12 апреля 2002 г. № 9-П),
реализации полномочий в уголовном производстве
(постановление от 8 декабря 2003 г. № 18-П)
25
.
В других странах СНГ институт прокуратуры
также подвергся существенным изменениям в ходе
правовых реформ.
Рассмотрим конституционализацию прокуратуры
на примере законодательства Азербайджанской
Республики (далее также — АР), Республики
Армения (далее также — РА), Республики Беларусь
(далее также — РБ), Республики Казахстан (далее
также — РК), Кыргызской Республики (далее также
— КР), Республики Молдова (далее также — РМ),
Республики Таджикистан (далее также — РТ) и
Республики Узбекистан (далее также — РУ).
Азербайджан
.
Первая
Конституция
Азербайджанской Республики 1995 г. определила
место прокуратуры в системе судебной власти. При
этом Конституция наделила прокуратуру правом
обращения с запросом в Конституционный Суд: о
соответствии
нормативных
правовых
актов
Конституции и законам; разрешении споров,
связанных с разграничением полномочий между
властями
(законодательной,
исполнительной,
судебной); толковании Конституции и законов.
Согласно ч. 2 ст. 133 Конституции Азербайджана
прокуратура является единым централизованным
органом,
основанным
на
подчинении
год: информационно-аналитическая записка / под общ. ред.
О
.
С
.
Капинус
. М., 2015. С. 36—44.
24
См., например, постановления КС РФ от 6 июня 2022 г.
№ 24-П, от 17 февраля 2015 г. № 2-П, от 18 июля 2003 г.
№ 13-П и др.
25
См.:
Ушаков А. В.
Применение правовых позиций
Конституционного Суда Российской Федерации при
осуществлении надзора за соблюдением федерального
законодательства
органами
прокуратуры
Российской
Федерации // Правовая парадигма. 2020. Т. 19. № 1. С. 80—
85.
98
Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2023, vol. 19, no. 5
-
территориальных
и
специализированных
прокуроров Генеральному прокурору АР. Указом
Президента АР от 19 января 2006 г. № 352 «О
модернизации судебной системы Азербайджанской
Республики...»
были
установлены
новые
организационные
основы
по
поддержанию
государственного
обвинения,
исключающие
зависимость государственных обвинителей от
прокуроров,
осуществляющих
процессуальное
руководство предварительным расследованием. В
качестве продолжения проводимых реформ был
принят Указ Президента АР от 3 апреля 2019 г. «Об
углублении
реформ
в
судебной
системе»,
направленный
на
обеспечение
проводимых
структурных и кадровых реформ прокуратуры.
Армения
. С момента провозглашения Республики
Армения 21 сентября 1991 г. независимым
государством Верховный Совет РА, принимая во
внимание
отсутствие
собственного
законодательства, объявил, что на территории
страны могут применяться бывшие законы и иные
акты СССР и Армянской ССР. На этом основании в
полном объеме применялся принятый в 1979 г. Закон
«О прокуратуре СССР». Конституция Республики
Армения 1995 г. установила не только основы
формирования
прокуратуры,
но
и
ее
конституционные
функции.
В
развитие
конституционных положений 23 октября 1995 г.
Национальное Собрание РА приняло Закон «О
Совете правосудия», в соответствии со ст. 1 которого
Президент Республики являлся Председателем
Совета правосудия, а министр юстиции и
Генеральный прокурор — его заместителями. На
основании ст. 103 Конституции Армении и в
результате проведения судебно-правовых реформ
принят Закон РА от 1 июля 1998 г. № ЗР-245 «О
прокуратуре», который вступил в силу с 12 января
1999 г. На основании Конституции и Закона о
прокуратуре прокуратура представляла собой
отдельную систему под руководством Генерального
прокурора,
статус
прокуратуры
как
конституционного
органа
является
многофункциональным.
В результате конституционных реформ 2005 г.
Конституция Армении была пересмотрена, в
соответствии с новой редакцией Генеральный
прокурор
впервые
избирался
Национальным
Собранием РА.
Законом РА от 22 февраля 2007 г. № ЗР-126 «О
прокуратуре» в Уголовно-процессуальный кодекс
РА были внесены изменения в правовой статус
прокуратуры, которыми полномочия по проведению
следственных действий были отменены, в основу
отношений между нижестоящим и вышестоящим
прокурорами положен новый концептуальный
подход, были приняты меры по обеспечению
самостоятельности прокуроров. Кроме того, были
уточнены функции прокуратуры в области защиты
государственных интересов вне уголовно-правовой
сферы. Значительным шагом реформирования
органов прокуратуры стал вывод следственного
аппарата из системы прокуратуры. С 1 декабря 2007
г.
следователи перестали служить в прокуратуре.
В
результате
внесенных
изменений
в
Конституцию Армении в 2015 г. нормы о
прокуратуре были помещены в отдельную главу
«Прокуратура
и
следственные
органы».
Конституция устанавливала функции прокуратуры и
следственных органов. Таким образом, впервые на
высшем конституционном уровне прокуратура была
определена как самостоятельный государственный
орган, не относящийся ни к одной из ветвей власти.
Действующий Закон РА от 17 ноября 2017 г. № ЗР-
198 «О прокуратуре» был принят на основе
положений Конституции 2015 г. и в развитие
Стратегической программы правовых и судебных
реформ Армении на 2012—2016 годы, утвержденной
Президентом РА 30 июня 2012 г.
Беларусь
. Конституция Республики Беларусь была
принята в 1994 г., и в нее впоследствии вносились
изменения и дополнения, уточнявшие правовой
статус прокуратуры. Так, в 1996 г. был изменен
порядок назначения и освобождения от должности
Генерального прокурора РБ. Ранее Генеральный
прокурор избирался на должность и освобождался от
нее Верховным Советом РБ, в новой редакции
закреплено назначение Генерального прокурора на
должность Президентом РБ с согласия Совета
Республики и освобождение от должности также
Президентом, но уже с уведомлением Совета
Республики. Кроме того, по Конституции 1994 г.
Генеральный
прокурор
обладал
правом
законодательной инициативы в Верховном Совете
РБ.
В соответствии с Законом РБ от 29 января 1993 г.
№ 2139-XII «О Прокуратуре Республики Беларусь»
прокуратура названа самостоятельным органом,
осуществляющим от имени государства надзор за
исполнением
законов,
определены
цели
и
направления деятельности прокуратуры, принципы
ее организации и деятельности. Принятый позднее
новый Закон РБ от 8 мая 2007 г. № 220-З «О
прокуратуре Республики Беларусь» определил
прокуратуру как единую и централизованную
систему органов, осуществляющих от имени
государства надзор за точным и единообразным
исполнением нормативных правовых актов на
территории
Республики
Беларусь,
а
также
выполняющих иные функции, установленные
законодательными актами. В Законе изложена иная
система принципов организации и деятельности
прокуратуры по сравнению с системой принципов,
Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2023. Т. 19. № 5
99
которые были предусмотрены в Законе о
прокуратуре 1993 г.
Казахстан
. На первоначальном этапе правовые
основы организации и деятельности прокуратуры
Республики Казахстан были заложены в Законе РК
от 17 января 1992 г. № 1146-XII «О прокуратуре
Республики Казахстан».
Конституция Республики Казахстан 1993 г.
содержала отдельную главу «Прокуратура», которая
закрепляла как общие надзорные полномочия
органов прокуратуры, так и полномочия в уголовно-
правовой сфере.
Значительное влияние на дальнейшее развитие
института прокуратуры оказала Государственная
программа правовой реформы в Республике Казах
стан (утверждена постановлением Президента РК от
12 февраля 1994 г.).
Конституция Республики Казахстан 1995 г.
провозгласила
прокуратуру
самостоятельным
органом высшего надзора за исполнением законов в
Казахстане. Несмотря на то что положения об
органах прокуратуры были помещены в разд. 7
«Суды и правосудие» Конституции РК, этот
правовой институт занимает обособленное место в
системе разделения властей. Органы прокуратуры
наделены полномочиями как в уголовно-правовой
сфере, так и вне ее. Аналогичная ситуация
существовала
относительно
российской
прокуратуры до конституционной реформы 2014 г.
Норма о прокуратуре находилась в гл. 7 «Судебная
власть» Конституции РФ. При этом согласно
Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-I
«О
прокуратуре
Российской
Федерации»
прокуратура оставалась многофункциональным
органом, наделенным полномочиями как в уголовно-
правовой сфере, так и вне уголовно-правовой.
Конституционные положения о прокуратуре были
детализированы Указом Президента РК от 21
декабря 1995 г. № 2709 «О Прокуратуре Республики
Казахстан»
(в
последующем
измененным,
дополненным и именуемым Законом РК «О
Прокуратуре»),
где
прокуратура
определена
правозащитным органом.
Следующим
этапом
конституционализации
прокуратуры стало принятие Указа Президента РК
от 22 апреля 1997 г. № 3465 «О мерах по
дальнейшему
реформированию
системы
правоохранительных
органов
Республики
Казахстан», в соответствии с которым прокуратура
была
наделена
новыми
функциями
по
формированию правовой статистики о деятельности
органов уголовного преследования, прокуратуры и
суда. В дальнейшем за Генеральной прокуратурой
была
восстановлена
функция
координации
деятельности
других
республиканских
правоохранительных органов.
Значимым событием в формировании сферы
деятельности казахстанской прокуратуры явилось
принятие нового Закона о прокуратуре.
Разработанный во исполнение Указа Президента
РК от 13 марта 2017 г. № 437 «О комплексе мер по
реализации Закона Республики Казахстан от 10
марта 2017 г. “О внесении изменений и дополнений
в Конституцию Республики Казахстан”» Закон РК от
30 июня 2017 г. № 81-VI «О прокуратуре» определил
статус, компетенцию, организацию и порядок
деятельности прокуратуры Республики Казахстан.
Главной целью Закона о прокуратуре явилось
приведение законодательства в соответствие с новой
редакцией п. 1 ст. 83 Конституции РК, а также
совершенствование
деятельности
органов
прокуратуры.
Новейшим
этапом
конституционализации
прокуратуры в Казахстане стали поправки в
Конституцию, одобренные на референдуме 5 июня
2022 г. Конституционные изменения установили
новую редакцию и название разд. VII «Суды и
правосудие. Прокуратура. Уполномоченный по
правам человека». Принятый в развитие этих
положений новый конституционный закон РК от 5
ноября 2022 г. № 155-VII ЗРК «О прокуратуре»
подтвердил конституционный статус прокуратуры.
Кыргызстан
. В Декларации о государственном
суверенитете Кыргызской Республики, принятой 15
декабря 1990 г., в качестве одного из важнейших
принципов
было
закреплено
верховенство
Конституции и законов Республики, а надзор за
точным и единообразным их исполнением было
возложено на органы прокуратуры. При этом в
Конституции Кыргызской Республики 1993 г. нормы
о прокуратуре (ст. 76) были помещены в разд. 1
«Правительство» гл. 5 «Исполнительная власть».
Впервые правовой статус органов прокуратуры был
раскрыт в Законе КР от 18 декабря 1993 г. № 1342-
XII «О прокуратуре Кыргызской Республики», а
затем получил развитие в Законе от 17 июля 2009 г.
№ 224 «О прокуратуре Кыргызской Республики», в
котором нашли отражение основные принципы
деятельности прокуратуры. В ходе правовых реформ
27 июня 2010 г. была принята новая Конституция
Кыргызской Республики, которая отнесла институт
прокуратуры к иным государственным органам (ст.
104 разд. 7 «Иные государственные органы»). При
этом к основным функциям прокуратуры относятся:
надзорная; представительство интересов гражданина
или
государства
в
суде;
поддержание
государственного
обвинения;
уголовное
преследование должностных лиц государственных
органов.
В связи с принятием Конституционного закона КР
от 13 июля 2017 г. № 124 «Об отдельных
полномочиях
прокуратуры,
установленных
Конституцией
Кыргызской
Республики»
полномочия органов прокуратуры расширились.
100
Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2023, vol. 19, no. 5
-
Так, предметом надзора органов прокуратуры
наряду с органами исполнительной власти, органами
местного самоуправления и должностными лицами
также являются иные государственные органы,
перечень которых определяется конституционным
законом.
В 2021 г. была принята новая Конституция
Кыргызской Республики, в которой ст. 105 о
прокуратуре была включена в гл. V «Органы
государственной власти Кыргызской Республики со
специальным статусом», относящуюся к разд. 3
«Органы государственной власти». При этом в новой
редакции Конституционного закона КР от 10
сентября 2021 г. № 114 «О прокуратуре Кыргызской
Республики»
26
органы
прокуратуры лишены
следственной функции.
Молдова
. На первоначальном этапе правовой
основой деятельности прокуратуры страны стал
Закон РМ от 29 января 1992 г. № 902-XII «О
прокуратуре», в ст. 1 которого указывалось:
«...Генеральный прокурор и подчиненные ему
прокуроры осуществляют надзор за точным и
единообразным исполнением законов органами
публичного
управления,
юридическими
и
физическими лицами и их объединениями».
Дальнейшее закрепление статуса прокуратуры
нашло отражение в Конституции Республики
Молдова 1994 г., которая включила нормы о
прокуратуре (ч. 3 «Прокуратура») в гл. IX «Судебная
власть».
Основным
этапом
конституционализации
прокуратуры в Молдове стало принятие законов от
25 февраля 2016 г. № 2 «О прокуратуре» и от 7 июля
2016
г.
№
159
«О
специализированных
прокуратурах». В соответствии с Законом от 25
ноября 2016 г. № 256 «О внесении изменений и
дополнений в Конституцию Республики Молдова»
были достигнуты следующие цели:
определено место прокуратуры в системе органов
юстиции и основных полномочий прокуроров;
установлена роль Высшего совета прокуроров в
системе прокуратуры;
установлена концептуальная основа механизма на-
значения Генерального прокурора и подчиненных по
иерархии прокуроров.
Согласно Закону РМ от 16 июля 2020 г. № 145 «О
внесении изменений в Закон о Прокуратуре №
3/2016» «кандидат на должность Генерального
прокурора
РМ
отбирается
на
основе
организованного Высшим советом прокуроров
открытого конкурса, который включает следующие
этапы: предварительный отбор кандидатов на основе
26
В ред. конституционных законов КР от 21 июля 2023 г.
№ 145 и от 26 июля 2023 г. № 148.
представленного пакета документов; собеседование
в Высшем совете прокуроров».
Кандидат,
набравший
в
ходе
конкурса
наибольший балл, предлагается Высшим советом
прокуроров Президенту Республики для назначения
на должность Генерального прокурора РМ.
Таджикистан
.
Конституция
Республики
Таджикистан 1994 г. учреждала должность
Генерального
прокурора,
назначаемого
по
представлению Президента.
В
последующем
постановлением Верховного Совета был назначен
Генеральный
прокурор
РТ
и
принят
Конституционный закон РТ от 11 марта 1996 г. №
289 «Об органах прокуратуры Республики
Таджикистан», в котором определялись задачи,
принципы организации работы, структура и
основные направления деятельности прокуратуры
Таджикистана.
Новый этап конституционализации прокуратуры в
Таджикистане
ознаменовался
принятием
Конституционного закона от 15 июля 2005 г. № 102
«Об
органах
прокуратуры
Республики
Таджикистан», отражающий правовые основы,
задачи, основные направления деятельности,
принципы организации прокуратуры. Прокуратура
по своим конституционным полномочиям занимает
особое положение среди правоохранительных
органов.
Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2023. Т. 19. № 5
101
Узбекистан
. Указом Президента РУ от 8 января
1992 г. № УП-313 «Об организации прокуратуры
Республики
Узбекистан»
органы
узбекской
прокуратуры союзного подчинения были переведены
под
юрисдикцию
независимой
Республики
Узбекистан. На основании названного Указа было
принято специальное постановление Кабинета
министров от 24 января 1992 г. «О вопросах
организации деятельности органов прокуратуры
Республики Узбекистан», которым была утверждена
организационная структура органов прокуратуры.
Конституция Республики Узбекистан 1992 г.
определила
прокуратуру
как
единую
централизованную
систему,
возложила
на
Генерального прокурора и подчиненных ему
прокуроров задачу по осуществлению надзора за
точным и единообразным исполнением законов на
всей территории страны. Основной закон установил
место прокуратуры в системе государственного
устройства, определил ее статус и полномочия.
Закон РУ от 9 декабря 1992 г. № 746-XII «О
прокуратуре» стал одним из значимых этапов
конституционализации прокуратуры в правовой
системе
государства.
Закон
подробно
регламентировал
деятельность
ведомства,
направленную на эффективное выполнение задач по
обеспечению верховенства закона, защите прав и
свобод граждан, интересов общества и государства.
В ходе судебно-правовых реформ в 2001 г. принят
Закон РУ от 29 августа 2001 г. № 257-II «О внесении
изменений и дополнений в Закон Республики
Узбекистан “О прокуратуре”», пересматривающий
правовой статус, цели и задачи органов прокуратуры.
Например, Законом исключена функция органов
прокуратуры
по
надзору
за
соблюдением
гражданами требований законодательства, отменено
право прокурора на приостановление исполнения
судебных решений. При этом укрепилась функция
прокуратуры по защите прав и свобод человека
27
.
Следующий
этап
конституционализации
прокуратуры приходится на 2004—2005 гг. Именно в
этот период структура и полномочия ведомства
претерпели коренные преобразования. Так, Указом
Президента РУ от 11 марта 2004 г. № УП-3406 «О
дополнительных мерах по обеспечению исполнения
законов, направленных на реформирование в
сельском хозяйстве» перед прокуратурой поставлены
новые задачи по обеспечению законности и защите
прав хозяйствующих субъектов с созданием в ее
структуре специальных подразделений. А в 2005 г.
постановлением
Президента
РУ
создан
Информационно-аналитический отдел Генеральной
прокуратуры, основной задачей которого является
27
Подробнее см.:
Маликова Г. Р.
Генезис прокуратуры
Республики Узбекистан: «Восток — дело тонкое» // Журнал
осуществление надзорной деятельности и анализа в
сфере борьбы с терроризмом, экстремизмом и
наркотрафиком. Указом Президента РУ от 8 августа
2005 г. № УП-3644 «О передаче судам права выдачи
санкции на заключение под стражу» это право из
полномочия прокуроров передано в компетенцию
судов.
В рамках реализации Стратегии действий по пяти
приоритетным направлениям развития Республики
Узбекистан на 2017—2021 годы
28
проведена реформа
прокуратуры в целях реализации социально-
экономических реформ в стране.
Учитывая
изложенное,
представляется
возможным определить общее и особенное в
конституционализации института прокуратуры в
странах СНГ.
По формальному закреплению норм о прокуратуре
в конституциях стран СНГ можно выделить три
группы стран:
1)
в Беларуси, Таджикистане, Узбекистане и
Туркменистане положение о прокуратурах нашли
закрепление в отдельных главах конституций, как
это было в советский период. Так, в Конституции
Республики
Беларусь
содержится
гл.
7
«Прокуратура», объединяющая четыре статьи,
посвященные прокуратуре;
2)
в Армении в результате внесения изменений
в Конституцию в 2015 г. появилась отдельная глава
«Прокуратура и следственные органы». В Казахстане
нормы о прокуратуре помещены в раздел «Суды и
правосудие. Прокуратура. Уполномоченный по
правам человека», а в Кыргызстане нормы о
прокуратуре
включены
в
главу
«Органы
государственной власти Кыргызской Республики со
специальным
статусом»
Конституции.
В
Конституции Российской Федерации нормы о
прокуратуре содержатся в главе
«Судебная власть и прокуратура»;
3)
в Азербайджане и Молдове положения о
прокуратуре включены в соответствующие главы
конституций, посвященные судебной власти.
По сферам деятельности конституционализация
прокуратуры в государствах — участниках СНГ
развивалась двумя различными путями:
1)
в Беларуси, Казахстане, Кыргызстане,
России, Таджикистане Туркменистане и Узбекистане
на конституционном уровне органы прокуратуры
наделены полномочиями как в уголовно-правовой,
так и вне уголовно-правовой сферах;
2)
в Азербайджане, Армении и Молдове
полномочия прокуратуры ограничены уголовно-
правовой сферой деятельности в рамках судебной
системы. Так, согласно ст. 124 Конституции
зарубежного
законодательства
и
сравнительного
правоведения. 2020. № 4(83). С. 80—96.
28
Утв. Президентом РУ 7 февраля 2017 г. № УП-4947.
102
Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2023, vol. 19, no. 5
Республики
Молдова
«прокуратура
является
автономным публичным учреждением в системе
судебной власти». В Законе Азербайджанской
Республики от 7 декабря 1999 г. № 767-IQ «О
прокуратуре» установлено, что прокуратура входит в
систему судебной власти (ст. 2). Правовой статус
прокуратуры в системе судебной власти получил
развитие в указах Президента АР от 19 января 2006
г. № 352 «О модернизации судебной системы в
Азербайджанской Республике...» и от 3 апреля 2019
г. «Об углублении реформ в судебной системе».
Конституция Республики Армения (ст. 176)
ограничивает органы прокуратуры исчерпывающим
перечнем полномочий: возбуждение уголовного
преследования;
осуществление
надзора
за
законностью досудебного уголовного производства;
поддержание обвинения в суде; принесение
протестов на решения, приговоры и постановления
судов; осуществление надзора за законностью
применения наказаний и иных мер принуждения.
Прокуратура только в исключительных случаях
возбуждает в суде иск о защите государственных
интересов.
Как представляется, это обусловлено влиянием
европейских
рекомендаций
по
ограничению
прокуратуры функциями в уголовно-правовой сфере.
Вместе с тем несмотря на приведенные выше
особенности опыт России оказал существенное
влияние на конституционализацию прокуратуры в
других странах СНГ по следующим причинам.
Во-первых, в конституционном законодательстве
Армении, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана,
Таджикистана, Туркмении, Узбекистана, как и в
России,
органам
прокуратуры
отводится
самостоятельный конституционный статус в отличие
от многих конституций государств Западной Европы,
где органы прокуратуры отнесены к судебной власти.
Во-вторых, основываясь на исследованиях Е. А.
Лукьяновой о конституционном законодательстве
29
,
полагаем,
что
конституционное
содержание
института прокуратуры получает свое развитие в
конституционном законодательстве. Во всех странах
СНГ в развитие конституционных норм приняты
отдельные законы (конституционные законы) о
прокуратуре,
в
которых
раскрывается
конституционно-правовой статус прокуратуры и ее
ключевая функция — надзорная.
29
Подробнее см.:
Лукьянова Е. А.
Государственность и
конституционное законодательство России: дис. ... д-ра юрид.
наук. М., 2003.
30
См. указы Президента РБ от 28 ноября 2005 г. № 552 «О
совершенствовании
системы
органов
Прокуратуры
Республики Беларусь», от 6 июля 2001 г. № 372 «Об
утверждении
Положения
о
коллегии
Генеральной
прокуратуры Республики Беларусь», от 27 марта 2008 г. №
В этом важные отличия статуса прокуратуры в
государствах — участниках СНГ от большинства
стран
Западной
Европы,
где
прокуратура
подчиняется министру юстиции и находится при
судах, а также отсутствует отдельный закон о
прокуратуре.
В некоторых странах СНГ правовое регулирование
прокуратуры
не
ограничивается
нормами
конституции и закона о прокуратуре. Так, в
Азербайджане
приняты
отдельные
законы,
регламентирующие различные аспекты деятельности
органов прокуратуры: «О прохождении службы в
органах
прокуратуры»,
«О
служебном
удостоверении работников прокуратуры», «О знаках
различия и специальной форме одежды работников
органов прокуратуры», «Об официальной эмблеме
прокуратуры», а также Положение «О правилах
проведения конкурса с кандидатами для приема на
работу в прокуратуру».
В-третьих, в странах СНГ конституционализация
прокуратуры связана с усилением влияния на нее
института президентской власти, что выражается как
в процедуре назначения Генерального прокурора и
его заместителей, так и отрешения их от должности.
Например, согласно ст. 84 Конституции Республики
Беларусь Президент освобождает от должности
Генерального прокурора с уведомлением Совета
Республики,
а
также
издает
указы,
регламентирующие организацию и деятельность
прокуратуры
30
.
Закрепленные нормы в конституциях и законах
Беларуси
31
,
Казахстана,
Таджикистана
32
устанавливают
подконтрольность
органов
прокуратуры Президенту. Например, в Законе
Республики Казахстан «О прокуратуре» установлена
подотчетность прокуратуры только Президенту (п. 1
ст. 3).
В
Таджикистане
Президент
наделен
исключительными правами: утверждать структуру
Генеральной прокуратуры; размеры денежного
содержания прокурорских работников, положение о
классных чинах работников органов прокуратуры;
положение о поощрении и дисциплинарной
ответственности работников
42
.
В Кыргызстане Президент по предложению
Генерального прокурора назначает и освобождает от
должности его заместителей
33
, в Узбекистане —
181 «Об утверждении Положения о прохождении службы в
органах прокуратуры Республики Беларусь».
31
См. ст. 127 Конституции Республики Беларусь.
32
См. ст. 94 Конституции Республики Таджикистан.
42
См.
ст. 13, 54, 55, 56 Конституционного закона РТ от 25 июля 2005
г. № 107 «Об органах прокуратуры Республики
Таджикистан».
33
См. п. 5 ст. 70 Конституции Кыргызской Республики.
Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2023. Т. 19. № 5
103
утверждает
состав
коллегии
Генеральной
прокуратуры и Положение о прохождении службы в
органах и учреждениях прокуратуры
34
.
В Казахстане
35
и Молдове
36
Президент единолично
освобождает от должности Генерального прокурора.
В Молдове Президент также участвует в
процедуре назначения Генерального прокурора.
В России Президент дает поручения Генеральной
прокуратуре по широкому спектру вопросов, они
содержатся в Перечне поручений по реализации
Послания Президента Федеральному Собранию
37
, в
Указе от 16 августа 2021 г. № 478 «О Национальном
плане противодействия коррупции на 2021—2024
годы» и др.
Например, в п. 11 поручения Президента РФ от 27
января 2022 г. № Пр-189 Генеральной прокуратуре
РФ указывается на необходимость «обеспечить
проведение проверок соблюдения законодательства
Российской Федерации в сфере добычи (вылова),
охраны использования китообразных, в том числе
выдачи разрешений на их добычу (вылов). При
необходимости представить предложения о внесении
соответствующих изменений в законодательство
Российской Федерации». Указан срок доклада по
исполнению, а также ответственный — Генеральный
прокурор РФ И. В. Краснов
48
.
Подчинение генерального прокурора президенту
страны и выполнение его поручений присуще не
только прокуратурам некоторых стран СНГ, но и
являются
мировой
практикой.
Например,
Генеральный атторней США входит в состав
президентского кабинета министров США и
представляет интересы исполнительной власти и
Президента США в судах. Традиционно Президент
выбирает кандидатуру окружного атторнея по
рекомендации старшего сенатора или представителя
президентской партии того штата, в котором будет
проходить службу. Когда на должность Президента
выбирается представитель другой партии, атторней
США подает в отставку и новый Президент США
назначает на эту должность представителя своей
партии. А в Китае прокуроры надзирают в том числе
за
исполнением
политических
установок
Председателя КНР.
Основываясь на изложенном, можно сделать
следующие выводы.
Конституция во всех рассмотренных странах
является
основополагающим
нормативным
источником
правового
регулирования,
34
См. Закон РУ от 9 декабря 1992 г. № 746-XII «О
прокуратуре».
35
См. ст. 8 Конституционного закона РК от 5 ноября 2022 г.
№ 155-VII «О прокуратуре».
36
См. ст. 58 Закона РМ от 25 февраля 2016 г. № 3 «О
Прокуратуре».
закрепляющим основы организации и деятельности
органов прокуратуры, в том числе систему
построения органов прокуратуры, иерархичность,
порядок назначения прокуроров.
Конституционализация прокуратуры означает не
только закрепление правовых норм о прокуратуре
непосредственно в конституции и конституционном
законодательстве (конституционных законах и
законах о прокуратуре); не меньшее значение здесь
имеет и правоприменительная практика, в ходе
которой эти нормы проходят проверку на
действенность и эффективность.
На конституционализацию прокуратуры все
большее влияние оказывают международные акты и
органы, а также неправительственные ассоциации
прокуроров. Ведущую роль в утверждении правового
статуса прокуратуры в странах СНГ играет
Координационный совет генеральных прокуроров.
Другим
фактором,
в
определенной
мере
воздействующим
на
конституционализацию
прокуратуры нашего государства, являются позиции
органов конституционной юстиции, в частности
Конституционного Суда РФ.
Обобщая
изложенное,
к
факторам
конституционализации прокуратуры в государствах
— участниках СНГ можно отнести международные
акты, позиции конституционных судов, а также
исторические, политические и социальные условия
развития института прокуратуры в конкретной
стране.
В порядке научной дискуссии предположим, что
дальнейшая конституционализация прокуратуры в
странах СНГ будет направлена на встраивание
прокуратуры в систему «президентской власти».
Применительно к Российской Федерации можно
сделать вывод о
незавершенном
характере
изменений, внесенных поправок к Конституции РФ в
2014
и
2020
гг.
В
целях
дальнейшей
институционализации
прокуратуры
полагаем
целесообразным в ст. 129 Конституции РФ уточнить
все ее функции и направления деятельности.
Первостепенной
функцией,
стоящей
перед
прокуратурой как конституционным органом,
является обеспечение конституционной законности.
Следующим
шагом
конституционализации
прокуратуры, на наш взгляд, должно стать принятие
федерального
конституционного
закона
«О
прокуратуре
Российской
Федерации»,
что
окончательно закрепит статус прокуратуры в
конституционном механизме государства. С учетом
37
Утв. Президентом РФ 2 мая 2021 г. № Пр-753.
48
URL:
http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/
67660#assignment-15 (дата обращения: 10.01.2023).
Список литературы
104
Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2023, vol. 19, no. 5
интеграционных (реинтеграционных) процессов в
СНГ полагаем, что после конституционной реформы
опыт конституционализации прокуратуры в России
будет востребован и в других странах СНГ.
Как
представляется,
в
дальнейшем
конституционализация прокуратуры в странах СНГ
пойдет по пути закрепления в конституциях такой
функции прокуратуры, как надзор за соблюдением
конституции и исполнением законов.
1.
Абдрасулов Е. Б., Шалабаев С. Р. Организационно-правовые основы взаимодействия органов прокуратуры
Республики Казахстан с другими органами ветвей государственной власти Республики Казахстан // Вестник Академии
правоохранительных органов при Генеральной прокуратуре Республики Казахстан. 2016. № 1.
2.
Бахтыбаев И. Ж. Конституционный надзор прокуратуры Республики Казахстан. Алматы, 2000.
3.
Василевич Г. А. Конституция Республики Беларусь: 16-летний опыт применения // Материалы круглого стола,
состоявшегося 15 марта 2010 г. на юридическом факультете Белорусского государственного университета / науч. ред. Г. А.
Василевич. Минск, 2010.
4.
Витрук Н. В. Конституционализация — объективная потребность и тенденция государственно-правового развития //
Правовые проблемы укрепления российской государственности: сб. ст. Часть 17 / под ред. В. Ф. Воловича. Томск, 2004.
5.
Евдокимов В. Б. К вопросу о понятии конституционной законности // Законность в Российской Федерации: вызовы
эпохи (Сухаревские чтения): сб. матер. I Междунар. науч.-практ. конф. (г. Москва, 16 октября 2015 г.) / под общ. ред. О. С.
Капинус. М., 2016.
6.
Евдокимов В. Б. Состояние конституционной законности // Состояние законности и правопорядка в Российской
Федерации и работа органов прокуратуры. 2014 год: информационно-аналитическая записка / под общ. ред. О. С. Капинус. М.,
2015.
7.
Евдокимов В. Б., Тухватуллин Т. А. Конституционная законность и единство правового пространства в Российской
Федерации (теоретические основы и правовые проблемы): монография. М., 2017.
8.
Ибрагимов З. С. Правовые проблемы совершенствования деятельности прокуратуры в системе органов
государственной власти Республики Узбекистан: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ташкент, 1997.
9.
Какителашвили М. М. Концептуальные подходы к организации деятельности прокуратуры в борьбе с коррупцией в
странах мира // Российский журнал правовых исследований. 2022. Т. 9. № 1.
10.
Ковлер А. И., Каширкина А. А. Обзор 130-й и 131-й пленарных сессий Европейской комиссии за демократию через
право (Венецианской комиссии) (18—19 марта 2022 г., 17—18 июня 2022 г.) // Журнал зарубежного законодательства и
сравнительного правоведения. 2022. Т. 18. № 5.
11.
Колесов М. В. О соответствии процессуальной и организационной составляющих деятельности правоохранительных
органов // Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации. 2019. № 3(71).
12.
Кравец И. А. Принципы российского конституционализма и конституционализация правового порядка: монография.
М., 2017.
13.
Крусс В. И. Конституционализация правосудия и конституционно-правовые пределы непосредственной демократии
в Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2013. № 3.
14.
Маликова Г. Р. Генезис прокуратуры Республики Узбекистан: «Восток — дело тонкое» // Журнал зарубежного
законодательства и сравнительного правоведения. 2020. № 4(83).
15.
Махбубов М. Создание и развитие органов прокуратуры в Узбекистане: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ташкент,
1993.
16.
Мухамеджанов Э. Б. Роль прокуратуры в укреплении законности // Проблемы согласованного функционирования
органов государственной власти Республики Казахстан и системы сдержек и противовесов. Алматы, 2006.
17.
Плотникова И. Н. «Конституционализация»: к вопросу о понятии // Известия Саратовского университета. Новая серия.
Серия: Экономика. Управление. Право. 2021. Т. 21. № 2.
18.
Лукьянова Е. А. Государственность и конституционное законодательство России: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003.
19.
Тихомиров Ю. А. Коллизионное право. М., 2001.
20.
Толеубекова Б. Х., Хведелидзе Т. Б. Функции прокуратуры и их дифференциация по законодательству Республики
Казахстан // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2021. Т. 17. № 5.
21.
Ульянов А. Ю. Конституционализация института прокуратуры как закономерный этап развития российской
государственности // Вестник Томского государственного университета. Право. 2016. № 3(21).
22.
Ушаков А. В. Применение правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации при осуществлении
надзора за соблюдением федерального законодательства органами прокуратуры Российской Федерации // Правовая парадигма.
2020. Т. 19. № 1.
23.
Хабриева Т. Я. Конституционные основы, тенденции и проблемы развития российского законодательства: 20-летний
опыт и современное состояние // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2013. № 4(41).
24.
Чепрасов К. В. Конституционализация взаимодействия органов исполнительной власти в Российской Федерации
(конституционно-правовое исследование): монография. М., 2016.
Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2023. Т. 19. № 5
105
References
1.
Abdrasulov E. B., Shalabaev S. R. Organizational and legal bases of interaction of the Prosecutor’s Office of the Republic of
Kazakhstan with other bodies of the branches of state power of the Republic of Kazakhstan.
Vestnik Akademii pravookhranitel’nykh
organov pri General’noy prokurature Respubliki Kazakhstan
, 2016, no. 1, pp. 57—62. (In Russ.)
2.
Bakhtybaev I. Zh.
Constitutional supervision of the Prosecutor’s Office of the Republic of Kazakhstan
. Almaty, 2000. (In
Russ.)
3.
Vasilevich G. A. Constitution of the Republic of Belarus: 16-year experience of application. In: Vasilevich G. A. (ed.).
Materials of the round table held on March 15, 2010 at the Faculty of Law of the Belarusian State University
. Minsk, 2010. (In Russ.)
4.
Vitruk N. V. Constitutionalization — an objective need and trend of state-legal development. In: Volovich V. F. (ed.).
Legal
problems of strengthening Russian statehood
. Part 17. Tomsk, 2004. Pp. 3—32. (In Russ.)
5.
Evdokimov V. B. On the question of the concept of constitutional legality. In: Kapinus O. S. (ed.).
Legality in the Russian
Federation: challenges of the epoch (Sukharev readings): collection of materials. I International Scientific and Practical Conference
(Moscow, October 16, 2015).
Moscow, 2016. Pp. 78—84. (In Russ.)
6.
Evdokimov V. B. The state of constitutional legality. In: Kapinus O. S. (ed.).
The state of law and order in the Russian
Federation and the work of the Prosecutor’s Office, 2014: information and analytical note
. Moscow, 2015. Pp. 36—44. (In Russ.)
7.
Evdokimov V. B., Tukhvatullin T. A.
Constitutional legality and unity of legal space in the Russian Federation (theoretical
foundations and legal problems).
Moscow, 2017. 238 p. (In Russ.)
8.
Ibragimov Z. S.
Legal problems of improving the activities of the Prosecutor’s office in the system of state authorities of the
Republic of Uzbekistan
. Cand. diss. thesis. Tashkent, 1997. 25 p. (In Russ.)
9.
Kakitelashvili M. M. Conceptual Approaches to the Organization of Prosecutorial Activities in the Fight Against Global
Corruption.
Rossiyskiy zhurnal pravovykh issledovaniy
, 2022, vol. 9, no. 1, pp. 73—84. (In Russ.)
10.
Kovler A. I., Kashirkina A. A. Review of the 130th and 131st Plenary Sessions of the European Commission for Democracy
through Law (Venice Commission) (18—19 March 2022, 17—18 June 2022).
Journal of Foreign Legislation and Comparative Law
,
2022, vol. 18, no. 5, pp. 84—94. (In Russ.) DOI: 10.12737/jflcl.2022.067.
11.
Kolesov M. V. On compliance of procedural and organizational components in the activities of law enforcement agencies.
Vestnik
Universiteta prokuratury Rossiyskoy Federatsii,
2019, no. 3(71), pp. 110—114. (In Russ.)
12.
Kravets I. A.
Principles of Russian constitutionalism and constitutionalization of the legal order
. Moscow, 2017. 334 p. (In
Russ.)
13.
Kruss V. I. Constitutionalization of justice and constitutional and legal limits of direct democracy in the Russian Federation.
Russian Juridical Journal
, 2013, no. 3, pp. 79—87. (In Russ.)
14.
Malikova G. R. Genesis of the Prosecutor’s Office of the Republic of Uzbekistan: “The East Is a Delicate Matter”.
Journal of
Foreign Legislation and Comparative Law
, 2020, no. 4, pp. 80—96. (In Russ.) DOI: 10.12737/jflcl.2020.033.
15.
Makhbubov M.
Creation and development of prosecutor’s offices in Uzbekistan.
Cand. diss. thesis. Tashkent, 1993. 48 p.
(In Russ.)
16.
Mukhamedzhanov E. B.
The role of the Prosecutor’s office in strengthening the rule of law. In: Problems of coordinated
functioning of public authorities of the Republic of Kazakhstan and the system of checks and balances
. Almaty, 2006. Pp. 279—285. (In
Russ.)
17.
Plotnikova I. N. “Constitutionalization”: To the question of the concept.
Izvestiya Saratovskogo universiteta. Novaya seriya.
Seriya: Ekonomika. Upravlenie. Pravo
, 2021, vol. 21, no. 2, pp. 188—197. (In Russ.)
18.
Lukyanova E. A.
Statehood and constitutional legislation of Russia
. Dr. diss. Moscow, 2003. 391 p. (In Russ.)
19.
Tikhomirov Yu. A. Conflict of laws. Moscow, 2001. (In Russ.)
20.
Toleubekova B. Kh., Khvedelidze T. B. The Prosecutorʼs Office Function and Differentiation under the Legislation of the
Republic of Kazakhstan.
Journal of Foreign Legislation and Comparative Law,
2021, vol. 17, no. 5, pp. 16—22. (In Russ.)
21.
Ulyanov A. Yu. Constitutionalization of the Prosecutor’s Office as a naturally determined stage of the Russian statehood
development.
Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo universiteta
.
Pravo
, 2016, no. 3(21), pp. 90—99. (In Russ.)
22.
Ushakov A. V. Application of the rulings of the constitutional court of the Russian Federation in supervising compliance with
the federal legislation by the Prosecutor’s Office of the Russian Federation.
Pravovaya paradigma
, 2020, vol. 19, no. 1, pp. 80—85. (In
Russ.)
23.
Khabrieva T. Y. Constitutional Basics, Tendencies and Problems of Russian Legislation Development: Experience of 20 Years
and Current Condition.
Journal of Foreign Legislation and Comparative Law,
2013, no. 4(41). (In Russ.)
24.
Cheprasov K. V.
Constitutionalization of interaction of executive authorities in the Russian Federation (constitutional and
legal research).
Moscow, 2016. 200 p. (In Russ.)
Информация об авторах
В. Б. Евдокимов
, главный научный сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор
106
Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2023, vol. 19, no. 5
М. М. Какителашвили
, доцент кафедры международного сотрудничества в сфере прокурорской деятельности, обеспечения
представительства и защиты интересов Российской Федерации в межгосударственных органах, иностранных и
международных (межгосударственных) судах, иностранных и международных третейских судах (арбитражах) Университета
прокуратуры РФ, кандидат юридических наук, доцент
Information about the authors
V. B. Evdokimov,
Dr. Sci. (Law), Prof., Chief Researcher, Department of Constitutional Law, Institute of Legislation and Comparative
Law under the Government of the Russian Federation
M. M. Kakitelashvili,
Cand. Sci. (Law), Assoc. Prof., Associate Professor of Department, University of the Prosecutorʼs Office of the
Russian Federation
Поступила в редакцию 26.01.2023 Принята
к публикации 05.07.2023
Received 26.01.2023
Accepted 05.07.2023
