290
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
3. Кириленко В. П., Алексеев Г. В. Свобода слова в процессе цифровизации //
Право и информация: вопросы теории и практики. 2021. С.
61–70.
4. Мочалов А. Н. Цифровой профиль: основные риски для конституционных
прав человека в условиях правовой неопределенности // Lex russica. 2021. № 9
(178). С. 88–101.
5. Тихомиров Ю. А. и др. Право и цифровая трансформация // Право. Журнал
Высшей школы экономики. 2021. №. 2. С. 4–23.
6. Чернышева Ю. А. Права человека в условиях цифровизации общества //
Психология и право. 2019. Том 9, № 4. С. 90–102. doi:10.17759/psylaw.2019090407
(дата обращения: 17.08.2022).
С. А. Муратаев,
кандидат юридических наук,
Ташкентский государственный юридический университет
РОЛЬ ЦИФРОВИЗАЦИИ В ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ
ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ УЗБЕКИСТАН
Аннотация.
В статье рассматриваются меры по упорядочению оценивания
эффективности деятельности органов государственного управления путем широ-
кого применения информационных технологий. Была предпринята попытка по
обоснованию понятия сервисного государства и направленности публичной вла-
сти на удовлетворение интересов граждан. Приведены результаты некоторых ра-
нее проведенных исследований по эффективности государственного управления
путем развития электронного правительства и индикативного подхода деятельно-
сти публичного управления. Критически проанализированы некоторые норматив-
но-правовые акты Узбекистана, что, по мнению автора, позволит выявить про-
блемные моменты внутреннего законодательства страны.
Ключевые слова:
эффективность деятельности государственного управле-
ния, цифровые технологии, теория правового государства, государственная служ-
ба, индикаторы эффективности, принципы деятельности органов публичного
управления, принципы открытости, прозрачности и подотчетности
THE ROLE OF DIGITALIZATION IN LEGAL REGULATION EVALUATION
OF THE EFFICIENCY OF THE ACTIVITIES OF STATE ADMINISTRATION
BODIES IN THE REPUBLIC OF UZBEKISTAN
Abstract.
The article discusses measures to streamline the evaluation of the
effectiveness of public administration through the widespread use of information
technology. An attempt was made to substantiate the concept of a service state and the
orientation of public power to meet the interests of individuals. The results of some
previously conducted studies on the effectiveness of public administration through
the development of e-government and an indicative approach to public administration
291
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
activities are presented. Some of the legal acts of Uzbekistan are critically analyzed,
which, in the author’s opinion, makes it possible to identify problematic aspects of the
country’s domestic legislation.
Keywords
: The efficiency of public administration, Digital technologies, Theory of
the rule of law, Civil service, Indicators of efficiency, Principles of public administration,
Principles of openness, Transparency, Accountability
Согласно договорной теории происхождения права и государства, основате-
лями которого являются такие мыслители Нового времени, как Джон Локк, Луи
Монтескье, Томас Гоббс и другие, право и само государство в целом формируют-
ся на основании общественного договора. То есть между наиболее способными,
интеллектуально одаренными и владеющими организаторскими навыками слоями
населения и всем остальным обществом заключается некий договор, коими в со-
временных условиях являются конституции, декларации и законы.
Образно говоря, это тот же самый договор, где в частном праве две стороны до-
говариваются, например, об оказании услуг, а другая сторона – о потреблении этих
услуг. В нашем примере потребителями является народ, общество. Следовательно,
как заказчик, народ имеет право требовать своевременность и качество оказания этих
услуг, так как это прописано в договоре, т. е. в Конституции, в статье 2: «Государство
выражает волю народа, служит его интересам. Государственные органы и долж-
ностные лица ответственны перед обществом и гражданами». Или же другая статья
«договора» гласит, что «Каждый имеет право, как отдельно, так и сообща с другими
лицами, обращаться с заявлениями, предложениями и жалобами в компетентные го-
сударственные органы, учреждения или к народным представителям» [1].
В современных условиях, все развитые и быстро развивающиеся страны от-
носят себя и свою правовую систему естественным образом к договорной тео-
рии происхождения права, так как они олицетворяют интересы народа. Следует
не забывать, что существуют и другие теории «диагностирующие» истоки проис-
хождения права в том или ином обществе, такие как марксистская теория, теория
насилия или расовая теория. Если придерживаться оптимистического настроя, то
сегодня почти все страны декларируют демократию, права человека и другие бла-
гие намерения, и таким образом, по логике вещей, все они должны выстроить
с помощью цифровых технологии прозрачную, объективную и подотчетную си-
стему государственной власти и управления, основываясь на праве. Как утвержда-
ет известный русский ученый Ю. А. Тихомиров: «Уроки истории и современный
опыт учат: от эффективного правового обеспечения управления во многом зави-
сит результаты управленческой деятельности, следовательно, и развития экономи-
ки и социальной сферы» [9. С. 8].
В Узбекистане в настоящее время идут начальные попытки применения на
деле вышеперечисленных демократических принципов. Так, в 2014 г. был при-
нят Закон «Об открытости деятельности органов государственной власти и управ-
ления», основной задачей которого является обеспечение доступа физических
и юридических лиц к информации о деятельности органов государственной вла-
сти и управления. Был принят ряд норм, регулирующих вопросы парламентского
292
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
контроля, общественного контроля, противодействия коррупцию, об электронном
правительстве, электронном документообороте, административных процедурах.
Кроме того, в новой редакции были приняты Закон об обращении физических
и юридических лиц и многие другие нормы. Один из недавно принятых норм (при-
нятия этого закона узбекская интеллигенция ждала почти четверть века) – Закон
«О государственной гражданской службе», в статье 3 второй части которого пере-
числены ряд государственных служб, к которым не применяются нормы данного
закона.
Все эти нормы направлены на обеспечение практического воплощения
в жизнь принципов прозрачности, объективности и подотчетности системы госу-
дарственной власти и управления в стране. В 2017 г. цифровая революция в гло-
бальном масштабе преодолела знаменательный рубеж – к Интернету подключился
каждый второй житель Земли [5. С. 23]. Внедрение информационных технологий,
развитие гражданского общества, ужесточение требований потребителей к ка-
честву предоставляемых услуг обусловило понимание необходимости повыше-
ния эффективности управленческого процесса, заинтересованность бюрократии
в конечных результатах своей деятельности. Более того, субъекты – получатели
публичных услуг (население, бизнес-структуры, институты гражданского обще-
ства) – стали требовать больше подконтрольности и подотчетности государствен-
ных структур [7. С. 28]. Однако, как показывает практика по индексу развития
электронного правительства, несмотря на имеющийся потенциал, Узбекистан за-
нимает по результатам 2020 г. 87 место [10] в мире, уступая в диджитализации
соседнему Кыргызстану и Казахстану. Субъективно считаем это неприемлемым
для страны, имеющей такой большой человеческий и ресурсный потенциала.
Следовательно, нормы, принятые в пакете законов, остаются в бездействии и ма-
лоэффективны. Следует критически проанализировать эти нормы и попытаться
найти реальные причины принятие подобных законов без соответствующих про-
гнозных показателей. Полагаем, что для повышения рейтинга страны в индексе
электронного правительства нужна ни столько средства, сколько воля и незама-
скированное желание обеспечить действительную прозрачность деятельности ор-
ганов государственного управления путем развития цифровых технологии.
Как показывает мировая практика, пишет И. И. Смотрицкая, электронное
правительство вносит значительный вклад в повышение эффективности госу-
дарственного управления [8]. В последние два десятилетия вопросы повышения
эффективности государственного управления выступают особым направлени-
ем научных исследований, итоги которых определяют принципы формирования
новых моделей государственного управления. В первую очередь, это парадигма
Нового государственного управления (new public management, далее – NPM), ко-
торая определяет государство как механизм сервисных функций, следовательно,
деятельность государственных служащих сводится к оказанию услуг населению.
И еще более поздняя – «Достойное управление» (good governance, далее – GG), оз-
начающая переход от понимания управления как исполнения функций к управле-
нию как цепочке взаимоотношений государства и граждан: граждане принимают
участие в принятии управленческих решений.
293
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
В повышении эффективности государственного управления каждый его эле-
мент должен оказать направляющее воздействие на остальные органы как единый
организм, в противном случае из-за дублирования функции друг другу и чрез-
мерного расширения управленческого аппарата оно запросто может парализовать
себя, что в итоге может привести к нарушению обратной связи с населением. Так,
за выполнением требований трудовых норм в органах управления, должно строго
следить Министерство занятости и трудовых отношении, за выполнением эконом-
ного расхода средств внутри управленческой системы – Министерство финансов
и так далее. В свою очередь, Министерство по развитию информационных тех-
нологий и коммуникаций должно контролировать развитие электронного взаимо-
действия не только между публичной властью и частной сферой, но и обеспечить
внутреннее взаимодействия и подконтрольность, своего рода checks and balances,
т. е. принцип сдержек и противовесов между органами государственного управле-
ния. Так, в случае не создания или же не функционирования на должном уровне
требований об открытости и прозрачности деятельности определенного органа
государственного управления у Министерства по развитию информационных тех-
нологий и коммуникаций должны быть соответствующие «рычаги» воздействия.
Однако, ни Закон «Об электронном правительстве», ни Положение
о Министерстве по развитию информационных технологий и коммуникаций
Республики Узбекистан не закрепили в себе норму о контроле органов управления
по реализации общегосударственной политики по развитию информационных
технологий. В Законе «Об электронном правительстве» предписано лишь то, что
Уполномоченный орган в области электронного правительства в пределах своих
полномочий:
– координирует деятельность государственных органов в области электрон-
ного правительства;
– осуществляет мониторинг в области электронного правительства, форми-
рует и обрабатывает отчетные материалы об оказании электронных государствен-
ных услуг, а также при межведомственном электронном взаимодействии [2].
Вышеперечисленные полномочия Министерства по развитию информаци-
онных технологий и коммуникаций самые действенные по отношению к самой
системе государственного управления.
В Положении о Министерстве по развитию информационных техноло-
гий и коммуникаций Республики Узбекистан, утвержденного Постановлением
Кабинета Министров от 1 мая 2018 г., не установлена единая норма о полномо-
чиях по воздействию в случае невыполнения или несвоевременного выполнения
другими элементами государственного управления требований законодатель-
ства по цифровизации и расширению возможности электронного правительства.
Контроль за реализацией политики по развитию информационных технологии
в основном направлен на частные субъекты. Так, Министерство осуществляет
следующие функции:
–
лицензирование и контроль за деятельностью юридических лиц в области
телекоммуникаций;
294
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
– организует мониторинг и контроль за соблюдением операторами, провай-
дерами почтовой связи правил внутреннего контроля за противодействием лега-
лизации доходов, полученных от преступной деятельности, и финансированию
терроризма посредством Инспекции по контролю в сфере связи, информатизации
и телекоммуникационных технологий при Министерстве [4].
Иными словами, взаимодействие органов государственного управления по
оказанию помощи населению в реальности функционирует не на должном уров-
не и бесконтрольно, т. е. не являются самокритичным и не совсем соответствует
лозунгу «не народ должен служить государственным органам, а государственные
органы должны служить народу» [11], который стал лозунгом последних лет. По
крайней мере, в области развития информационных технологий наблюдается дан-
ный факт.
По аналогии права следует привести в качестве примера тот факт, что
у Министерства юстиции имеются «рычаги» воздействия на другие министерства
и ведомства. В случае введения в действие должностными лицами министерств,
государственных комитетов и ведомств нормативно-правовых актов, не прошед-
ших государственную регистрацию, Минюст уполномочен самостоятельно офор-
мить протокол и наложить штраф в размере от семи до десяти базовых расчетных
величин и от десяти до пятнадцати базовых расчетных величин в случае повторно-
го действия в течение года после применения мер воздействия [3]. Конечно, нель-
зя назвать санкционную часть данной нормы эффективной и действенной. Однако
сам факт существования реально действующей санкции по отношении к элемен-
там самой системы, способствует снижению правонарушений в указанной сфере.
Другим примером служат полномочия Министерства финансов и его тер-
риториальных подразделений по выявлению нарушений порядка представления
бюджетного запроса, смет расходов и штатных расписаний на регистрацию, а так-
же финансовой отчетности и отчетов об исполнении бюджетов государственных
целевых фондов. Другим «рычагом» главного финансового ведомства страны
является выявление нарушений порядка обеспечения открытости бюджетного
процесса.
Однако далеко не все органы управления имеют полномочия такого рода воз-
действия. Большинство имеющихся подобных «рычагов» воздействия на органы
управления относятся к правоохранительным органам или тесно взаимодейству-
ющим с ними органам. Истоки подобного подхода присущи старой изжившей себя
социалистической правовой системе, в условиях которой формировались и разви-
вались органы исполнительной власти многих стран СНГ. В современных же ус-
ловиях, когда процессы глобализации успели приобрести неотвратимый характер
и на первое место выходит задача овладеть сознаниями людей, нежели территори-
ями или какими-либо объектами.
Следовательно, любая современная публичная власть должна стремиться
выработать критерии своей деятельности, индикаторы эффективности выполне-
ния своих задач перед обществом. Однако эти критерии эффективности должны
быть научно обоснованными, направить деятельность публичных органов управ-
ления на удовлетворение потребностей людей, а не для отчетности и уж тем более
295
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
не для того, чтобы она превратилась в «эффект кобры» [12]. Как в выработке дей-
ственных индикаторов эффективности в деятельности органов государственного
управления, так и в отслеживании их выполнения, могут помочь цифровые тех-
нологии. Поэтому полагаем, что главный государственный уполномоченный ор-
ган в развитии цифровизации в стране, т. е. Министерство по развитию информа-
ционных технологий и коммуникаций, должен быть наделен соответствующими
полномочиями в функционировании онлайн-системы отслеживания изменений
процентного (промилле) изменения индикаторов эффективности деятельности ор-
ганов государственного управления. Однако главная проблема заключается в вы-
работке эффективных индикаторов эффективности. Как отмечают исследователи
Э. Сидоренко, И. Барциц и З. Хисамова, механизм расчета индексов заключается
в том, чтобы сначала найти критерии, отражающие эффективность электронно-
го правительства, а затем создать систему оценки по каждому из этих критериев
для преобразования данных, собранных из несоизмеримых критериев, в числовые
значения, которые имеют одинаковую основу для сравнения. Затем каждому кри-
терию присваивается вес, представляющий относительную важность, для получе-
ния взвешенной суммы, отражающей общие показатели каждой страны в отноше-
нии развития электронного правительства [6].
Следует подчеркнуть, что в мире пока отсутствует единая модель по измере-
нию эффективности деятельности государственного управления, хотя данная те-
матика начала изучаться и с небольшим успехом была применена в Европейских
странах в 80–90-х гг. прошлого столетия (выше мы упоминали их как New
Public
management (NPM) и Good
governance (GG)). Так, на платформе эффективности
правительства Великобритании («Predictiv») представлены значения показателей,
характеризующих оказание государственных услуг. Каждая услуга оценивается на
основе четырех показателей:
1) средняя стоимость транзакции;
2) доля заявителей, успешно получивших результат услуги;
3) общее число граждан, обратившихся за услугой;
4) уровень цифровизации.
Примечательно, что аналогичные показатели используются и для оценки пре-
доставления государственных услуг на платформе результативности в Австралии.
В Соединенных Штатах также используется специальное программное обеспе-
чение (USA Performance) для оценки эффективности профессионализма государ-
ственных служащих федеральных служб.
Так, и для нового Узбекистана, полагаем, настало время, исходя из своих на-
циональных интересов, выработать индикаторы эффективности деятельности ор-
ганов государственного управления, коль отсутствуют универсальные индикаторы
эффективности, которые можно было бы позаимствовать без особых затрат и ис-
следовании. И в этом процессе, как выше было подчеркнуто, нужно широко ис-
пользовать возможности информационных технологий по внедрению и оператив-
ному обновлению, а также отслеживанию динамики изменения этих индикаторов.
При этом очень важно создать такую систему, где можно будет минимизировать
человеческий фактор и влияние самого оцениваемого органа государственного
296
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
управления на процесс отражения объективной оценки на общедоступной плат-
форме www.gov.uz или на специально созданной платформе. Справедливости
ради, надо отметить, что кое-какие шаги предпринимаются в области выработки
измерения эффективности органов публичного управления. Но все они, во-пер-
вых, отражены в подзаконных актах и, во-вторых, разработаны бессистемно и без
учета фокуса на органы управления как на единое целое. Поэтому предлагаем
воспользоваться возможностями информационных технологий через «рычаги»
Министерства по развитию информационных технологий и коммуникаций.
Однако для выполнения такой общенациональной задачи Министерство по
развитию информационных технологий и коммуникаций должно быть укомплек-
товано квалифицированными и добросовестными кадрами, отвечающими прин-
ципам меритократии, что подразумевает прежде всего реформирование государ-
ственной службы. Тут своего рода «палка о двух концах». Стоит отметить, что по
Положению о Министерстве по развитию информационных технологий и комму-
никаций «оценка эффективности и результативности Министерства основывается
на критериях оценки и рабочих индикаторах эффективности и результативности
деятельности Министерства, утверждаемых руководителем курируемого ком-
плекса Кабинета Министров Республики Узбекистан». Однако данная работа не
ведется либо ведется с нарушением указанного Положения.
В положении предусмотрено, что порядок и методика оценки эффективно-
сти и результативности деятельности Министерства определяются законодатель-
ством, но, мы полагаем, на сегодняшний день пока не выработаны определенные
порядок и методика оценки эффективности и результативности, доступные широ-
кой общественности.
В ходе нашего исследования мы направили электронное обращение на имя
Министра по развитию информационных технологий и коммуникаций в целях
получения эмпирических данных на основании разработанных индикаторов эф-
фективности министерства, а также сведений о результативности ведомства за
2019–2021 гг. Однако не получили ни положительного, ни отрицательного ответа,
хотя прошли все установленные законодательством сроки по предоставлению от-
вета на обращение граждан.
Таким образом, по результатам нашего исследования мы пришли к промежу-
точным выводам, что ни в одном ведомстве страны пока не выработаны индика-
торы эффективности деятельности, несмотря на установленные предписания в их
Положениях.
Подытоживая все вышеперечисленные факты и доктринальные мнения, счи-
таем, что в Узбекистане пока еще не утвердилась единая и слаженная система орга-
нов государственного управления, отвечающая принципу сервисного государства
перед обществом, что может негативно сказаться в достижении обозначенных це-
лей в недавно принятой Стратегии развития страны. Несмотря на принятие ряда
законов, слабо разработаны правовые основы взаимодействия и взаимоконтроль-
ности органов управления, что снижает уровень прозрачности и подотчетности
перед населением.
297
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
Данный подход в государственном управлении, на наш взгляд, в среднесроч-
ной перспективе может привести к большей дискредитации государственного
управления в глазах общественности и снижению экономики страны.
Во избежание подобной нежелательной перспективы полагаем важным пред-
принять ряд мер как организационного, так и правового комплексного характера.
Так, на высшем правовом (законодательном) уровне разработать основные базо-
вые вопросы по выработке приемлемых для Узбекистана индикаторов эффектив-
ности деятельности органов государственного управления, где будут отражены
исчерпывающие ответы на такие вопросы, как:
– цель закона, т. е. формирование эффективно действующего органа государ-
ственного управления;
– задачи закона, т. е. удовлетворение законных интересов населения, обеспе-
чение эффективного взаимодействия органов государственного управления, обе-
спечение экономии затрат, сил и средств и др.;
– принципы по выработке индикаторов эффективности, например, такие
как принцип законности, соразмерности, направленности на общественное
благо и другие;
– степень важности индикаторов, такие как первая, вторая и третья группы
индикаторов;
– сроки действия индикаторов.
В этой связи считаем, что для достижения той или иной цели индикато-
ры должны быть стабильными и, как правило, в течение пяти лет оставаться
неизменными.
В целом, Закон можно именовать «Об индикаторах эффективности и оценки
их достижимости органами государственного управления», где также будут пред-
усмотрены правовые последствия в случае неисполнения установленных параме-
тров и наоборот. Следует учесть, что в случае не выполнения ответственными
лицами индикаторов эффективности в установленный срок не увольнять их из
государственной службы, а применять ротацию в регионы или понижать в долж-
ности, дабы беречь кадры. Тем самым государственные служащие должны иметь
«второй шанс» на проявление себя после накопления достаточного опыта.
Надо подчеркнуть, что разработку начального проекта данного закона нельзя
поручать самим органам государственного управления, как это подразумевается
на нормотворческой практике Узбекистана. В разработке должны принять решаю-
щую роль негосударственные некоммерческие организации, представители меж-
дународных организации, ученые и эксперты высших учебных и научных заведе-
ний и средства массовой информации.
Список литературы
1. Конституция Республики Узбекистан. URL:
https://lex.uz/ru/docs/35869
(дата обращения: 15.09.2022).
2. Закона Республики Узбекистан «Об электронном правительстве» от 9 де-
кабря 2015 г. № ЗРУ-395. URL: https://lex.uz/ru/docs/2833855 (дата обращения:
12.09.2022).
298
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
3. Кодекс об административной ответственности Республики Узбекистан.
URL: https://lex.uz/ru/docs/97661#2392706 (дата обращения: 12.09.2022).
4. Положение о Министерстве по развитию информационных техноло-
гий и коммуникаций Республики Узбекистан утвержденного Постановлением
Кабинета Министров от 1-мая 2018 г. № 318.
5. Барциц И.Н. Развитие потенциала государственного потенциала управле-
ния в России: Правовые условия и критерии эффективности. С. 28. URL: https://
cyberleninka.ru/article/n/razvitie-potentsiala-gosudarstvennogo-upravleniya-v-rossii-
pravovye-usloviya-i-kriterii-effektivnosti (дата обращения: 09.09.2022).
6. Сидоренко Э, Барциц И., Хисамова З. Эффективность цифрового государ-
ственного управления: теоретические и прикладные аспекты // Вопросы государ-
ственного и муниципального управления. 2019. № 2.
7. Смотрицкая И. И., Черных С. И. Современные тенденции цифровой
трансформации государственного управления // Вестник Института экономики
Российской академии наук. 2018. № 5. С. 23.
8. Смотрицкая И. И. Государственное управление в условиях развития циф-
ровой экономики: стратегические вызовы и риски // Цифровая экономика. 2018.
DOI: 10.24411/2071-6435-2018-10037
9. Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. М., 2007. С. 8.
10. Рейтинг стран по уровню развития электронного правительства.
URL: https://nonews.co/directory/lists/countries/e-government. (дата обращения:
08.09.2022).
11. Реформирование системы государственного управления. URL: https://
minjust.uz/ru/library/own_publications/71169/ (дата обращения: 08.09.2022).
12. Эффект кобры описывает, как стимулы, предназначенные для улучшения
системы, могут привести к непредусмотренным – а иногда и к извращенным – по-
следствиям, которые могут усугубить проблемы, а не исправить их. URL: https://
tocpeople.com/2022/05/effekt-kobry/ (дата обращения: 07.09.2022).
Д. У. Мухамеджанова,
Заместитель директора Высшей школы права,
Университет КАЗГЮУ имени М. С. Нарикбаева
БИОМЕТРИЧЕСКАЯ АУТЕНТИФИКАЦИЯ В КАЗАХСТАНЕ И РИСКИ,
СВЯЗАННЫЕ С ПРАКТИКОЙ ЕЕ ПРИМЕНЕНИЯ
Аннотация.
В данной статье проведен анализ законодательства Республики
Казахстан по части сбора и защиты биометрических данных, дактилоскопической
и геномной регистрации. Рассмотрены примеры применения биометрической ау-
тентификации в мировой практике, а также некоторые виды утечек персональных
данных, угроз информационной безопасности и приватности. Также рассмотре-
на практика использования систем биометрической идентификации в Казахстане
и практика применения международных стандартов в области биометрической
идентификации в целях предотвращения нарушений прав человека. В заключении
