404
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
10. Приказ Минкомсвязи России от 01.08.2019 № 428 «Об утверждении
Разъяснений (методических рекомендаций) по разработке региональных проектов
в рамках федеральных проектов национальной программы «Цифровая экономика
Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.
ru/ (дата обращения: 04.08.2022).
11. Рыжова Н. И., Громова О. Н. Тенденции и актуальные задачи кибербез-
опасности в контексте вызовов современности // Информатизация образования
и методика электронного обучения: цифровые технологии в образовании: мате-
риалы V Международной научной конференции (Красноярск, 21–24 сентября
2021 г.). В 2-х частях / под общей редакцией М. В. Носкова. Красноярск, СФУ,
2021. С. 441–447.
12. Рыжова Н. И., Громова О. Н. Киберугрозы цифрового социума и их про-
филактика в рамках виктимологической деятельности // Вестник Российского
университета дружбы народов. Серия: Информатизация образования. 2020. Т. 17,
№ 3. C. 254–268.
13. Санникова Л. В., Харитонова Ю. С. Цифровые активы: правовой анализ:
монография. М.: Принт, 2020. 304 с.
14. Саурин А. А. Цифровизация как фактор трансформации права // СПС
«Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 04.08.2022).
15. Судебный процессор: Правительство обсуждает использование искус-
ственного интеллекта в правовой сфере // Коммерсант. 2017. 13 ноября. URL:
https://kommersant.ru/doc/3466185/ (дата обращения: 24.11.2017).
16. Тимиргалеева Р. Р., Гришин И. Ю., Коротицкая В. В. Риски в услови-
ях развития цифровой экономики // Научно-методический электронный журнал
«Концепт». 2019. № 6. Июнь. С. 3–5.
17. Указ Президента РФ от 10.10.2019 № 490 «О развитии искусственного ин-
теллекта в Российской Федерации» (вместе с «Национальной стратегией развития
искусственного интеллекта на период до 2030 года») // Собрание законодательства
РФ. 14.10.2019. № 41. Ст. 5700.
О. Г. Савицкая,
кандидат юридических наук,
Рязанский государственный
радиотехнический университет имени В. Ф. Уткина
ЦИФРОВЫЕ ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ
В НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ
ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
Аннотация.
В статье рассматриваются особенности применения цифровых
технологий в нормотворческой деятельности органов публичной власти, а также
их роль в реализации ключевых форм непосредственной демократии института-
ми гражданского общества. Автором исследуются различные подходы к опреде-
лению термина «цифровая демократия», проводится классификация цифровых
405
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
форм непосредственной демократии по различным основаниям. На примере ре-
гулятивной формы непосредственной демократии – правотворческой инициативы
граждан предлагаются различные варианты использования цифровых технологий
в нормотворческой деятельности.
Ключевые слова:
право, цифровые технологии, цифровая демократия, нор-
мотворчество, формы непосредственной демократии, правотворческая инициати-
ва, общественные обсуждения
DIGITAL FORMS OF DIRECT DEMOCRACY IN THE NORMATIVE
ACTIVITY OF PUBLIC AUTHORITIES
Abstract.
The article examines the features of the use of digital technologies in the
rule-making activities of public authorities, as well as their role in the implementation of
key forms of direct democracy by civil society institutions. The author explores various
approaches to the definition of the term «digital democracy», classifies digital forms of
direct democracy on various grounds. Using the example of the regulatory form of di-
rect democracy – the law-making initiative of citizens, various options for using digital
technologies in rule-making activities are given.
Keywords
: Law, Digital technologies, Digital democracy, Rule-making, Forms of
direct democracy, Law-making initiative, Public discussions
В настоящее время цифровая трансформация затронула практически все
ключевые сферы государственного и муниципального управления, включая
и нормотворческую деятельность органов публичной власти. Отдельные этапы
нормотворческой деятельности, в частности оценка регулирующего воздействия,
антикоррупционная и общественная экспертизы, уже на протяжении нескольких
лет проводятся с использованием специализированных интернет-платформ.
Правовой фундамент для развития цифровых нормотворческих процес-
сов был заложен Национальной программой «Цифровая экономика Российской
Федерации» [10]. В данном документе впервые декларировалась поэтапная авто-
матизация отдельных процессов нормотворчества и правоприменительной прак-
тики, в том числе путем использования инновационных технологий.
В Паспорте федерального проекта «Цифровое государственное управление»
также сделан акцент на использовании современных цифровых технологий в нор-
мотворческой деятельности [11]. Перечень перспективных отечественных техно-
логий установлен Правительством Российской Федерации [9].
Следующим шагом стало утверждение Концепции развития техноло-
гий машиночитаемого права, в которой приводится ряд преимуществ данных
технологий в сфере нормотворчества и говорится о работе над платформой
«Нормотворчество» [5].
Следует отметить, что в качестве наиболее актуальных примеров технологий
машиночитаемой формы права можно выделить: робота-юриста «Сбера», сервис
«Цифровой юрист» компании «Мегафон», работающий с помощью нейросети
и технологии распознавания символов.
406
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
На сегодняшний день контракт, заключенный Минэкономразвития России
с ФГАУ НИИ «Восход», предметом которого являлись услуги по разработке плат-
формы «Нормотворчество», расторгнут по соглашению сторон, в качестве причин
расторжения указана невозможность достижения целей, установленных государ-
ственным контрактом и техническим заданием, а также изменение нормативной
правовой базы (заключение МСЦ РАН от 22.07.2021 №11Д-05/3089).
В текущем году ведомственной программой цифровой трансформации
2022–2024 предусмотрено создание объекта учета – электронной платформы регу-
ляторных решений (ГИС «Нормотворчество»). Данная платформа станет основой
для последующего развития машиночитаемого права в сфере нормотворческой
деятельности к 2024 г. [1].
30 августа 2022 г. Минэкономразвития России заключен новый государствен-
ный контракт на разработку платформы ГИС «Нормотворчество». Согласно усло-
виям контракта исполнитель (ООО «АйТиТуДжи») обязуется в срок по 30 сентября
2023 г. выполнить работы по созданию национальной единой среды взаимодей-
ствия всех участников нормотворческого процесса (ГИС «Нормотворчество»), це-
лями выполнения работ являются обеспечение исполнения в электронной форме
полномочий по нормотворческой деятельности органов государственной власти
Российской Федерации за счет перевода в электронный вид процессов, связанных
с разработкой, согласованием, подготовкой к хранению и хранением правовых
актов в установленной сфере деятельности; повышение открытости, эффектив-
ности и качества функционирования механизмов проектной работы органов госу-
дарственной власти Российской Федерации за счет предоставления инструментов
планирования на долгосрочную перспективу рассмотрений проектов норматив-
ных правовых актов на заседаниях и совещаниях; повышение эффективности
выполнения органами государственной власти Российской Федерации функций
государственного управления за счет повышения эффективности работы пользо-
вателей, повышения качества разрабатываемых документов, в том числе в части
предоставления возможности одновременной работы при рецензировании и со-
гласовании замечаний к проектам нормативных правовых актов.
Безусловно современные цифровые технологии радикально изменили не
только управленческие, но и политические и демократические процессы. В связи
с чем, не менее важным вопросом является внедрение цифровых технологий, обе-
спечивающих реализацию основных форм непосредственной демократии на всех
этапах нормотворческого процесса.
В последние годы в научной литературе все чаще стал появляться термин
«цифровая демократия», постепенно вытесняющий такие термины как «элек-
торонная демократия», «облачная демократия», «кибердемократия», «медиа-
демократия» и пр. В частности, О. Ю. Власова, Е. Ю. Киреева, А. В. Луконин,
Ю. В. Никулина, Е. Фурсеев, Р. Янковский и др. в своих исследованиях неодно-
кратно обращались к правовой сущности данного понятия [2, 4, 6, 7, 14, 15].
Основываясь на позициях вышеуказанных авторов, в рамках настоящей ста-
тьи предлагаем к обсуждению следующее определение рассматриваемого термина:
цифровая демократия – это форма демократии, характеризующаяся использовани-
407
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
ем цифровых технологий при реализации непосредственных форм участия инсти-
тутов гражданского общества в государственном и муниципальном управлении.
Полагаем, что несомненный плюс цифровой демократии будет заключать-
ся, прежде всего, в обеспечении доступности основных форм непосредственной
демократии для широких слоев общества. Также нельзя не отметить и факт при-
влечения молодежи к участию в управленческих процессах. К сожалению, поли-
тическая активность в молодежной среде продолжает снижаться, полагаем, что
внедрение цифровых технологий положительным образом скажется на уровне
правовой культуры молодежи.
Как отмечается в Исследовании Департамента по экономическим и соци-
альным вопросам ООН «Обзор электронного правительства 2020», успешные
инициативы по электронному участию представляют комплексные «пакеты» он-
лайн и офлайн-мероприятий в таких областях как электронное нормотворчество,
оценка воздействия на окружающую среду, меры по борьбе с изменением климата
и инициативное бюджетирование и пр. [16].
В рамках настоящей статьи, исходя из различных оснований, проведем клас-
сификацию основных форм цифровой демократии в нормотворческой деятельно-
сти органов публичной власти:
1) согласно цели проведения, направленные на:
– выявление мнения институтов гражданского общества в отношении от-
дельных вопросов, нуждающихся в дополнительном правовом регулировании
(опросы, анкетирование, голосование и пр.);
– обсуждение проекта акта или его концепции (общественные обсуждения,
публичные слушания);
– обсуждение практики применения и контроль за действующим актом (об-
щественные обсуждения, опросы, обращения граждан и пр.);
2) в соответствии с этапом нормотворческой деятельности реализуемые:
– при формировании плана нормотворчества (внесение предложений при
формировании планов нормотворческой деятельности);
– при внесении проекта в уполномоченный на его принятие орган публичной
власти (правотворческая инициатива);
– при проведении экспертиз и обсуждений (оценка регулирующего воздей-
ствия, антикоррупционная и общественная экспертизы и пр.);
– при осуществления контроля за исполнением принятого правового акта
(опросы, анкетирования, обращения граждан, проведение оценки фактического
воздействия и пр.);
3) по количественному составу:
– индивидуальные (опросы, анкетирования, обращения граждан и пр.);
– коллективные (правотворческая инициатива, обращения граждан и пр.).
На сегодняшней день одной из наиболее востребованных форм участия
граждан в принятии и исполнении управленческих решений являются обществен-
ные обсуждения. Для цифровизации данного гражданского правового института
органами власти всех уровней используются либо специализированные порталы,
либо, что встречается чаще, официальные сайты самих органов публичной вла-
408
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
сти. Однако, официальные сайты органов публичной власти зачастую перегруже-
ны информацией и ссылками на федеральное законодательство и иные официаль-
ные сайты (сервисы) или федеральные новости. При этом, в большинстве случаев,
официальные сайты не имеют доступного и удобного интерфейса, что затрудняет
поиск нужного проекта пользователем.
В рамках настоящего исследования приведем несколько успешных проектов
использования цифровых технологий в нормотворческой деятельности органов
публичной власти.
Так, в г. Москве в качестве цифровой платформы для общественных обсуж-
дений выступает портал «Активный гражданин». Данный портал одним из первых
среди всех IT-проектов стал использовать технологию блокчейн, позволившую
обеспечить прозрачность и легитимность процедуры общественных обсуждений.
Проект насчитывает 6 155 389 участника, которые за 12 месяцев 2021 г. внесли
более 400 тысяч замечаний и предложений [12].
Отличительной особенностью портала является то, что общественные обсуж-
дения выделены в отдельный сервис, позволяющий жителям города не только зна-
комиться с проектами в градостроительной сфере, но и задавать вопросы разработ-
чикам, что несомненно, повышает юридическую значимость данной процедуры.
Интересным с точки зрения удобства и простоты использования гражданами
представляется сервис Татарстана – ИС «Общественные обсуждения», на кото-
ром в полном объеме отражаются этапы общественных обсуждений по любым
вопросам государственной политики региона. Идентификация пользователей на
портале осуществляется при помощи распространенного государственного серви-
са – Единого портал государственных услуг [3].
Для сравнения, в г. Санкт-Петербурге, как и в большинстве регионов, обще-
ственные обсуждения проводятся на официальных сайтах уполномоченных ор-
ганов государственной власти. В городе Ростове-на-Дону общественное обсуж-
дение проектов осущесвляется как на официальных Интернет-порталах органов
власти, так и в информационной системе «Сервис «Активный ростовчанин» [13].
Таким образом, в настоящее время при создании специализированных сер-
висов, предназначенных для работы с гражданами, одним из проблемных вопро-
сов является необходимость разработки единых требований к порталам, позволя-
ющих обеспечить их унификацию и доступность использования для различных
институтов гражданского общества.
Рассмотрим также возможности применения цифровых технологий на при-
мере реализации одной из важнейших для муниципального правотворчества ре-
гулятивной формы непосредственной демократии – правотворческой инициативы
граждан.
Правотворческая инициатива на местном уровне закреплена в статье 26
Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» [8].
Однако, на сегодняшний день практически во всех регионах данная форма
непосредственной демократии не имеет широкого применения. Это связанно со
следующими моментами:
409
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
– сложность в подготовке проекта, который должен отвечать широкому кругу
требований;
– отсутствие гарантий принятия правового акта;
– отсутствие у населения правовых знаний, необходимых для подготовки
и реализации такой формы народовластия;
– большое количество оснований для отказа в принятии инициативы.
Полагаем, что внедрение передовых цифровых технологий на всех этапах
рассмотрения правотворческой инициативы позволит сделать данную форму не-
посредственной демократии более доступной для институтов гражданского обще-
ства, в частности:
– создание на официальных сайтах уполномоченных органов местного са-
моуправления «Единого окна» – сервиса подачи правотворческой инициативы,
содержащего унифицированные требования к структуре и алгоритму работы дан-
ного сервиса на всех сайтах;
– возможность использования форм и шаблонов, а также технологий искус-
ственного интеллекта (с использованием технологии машиночитаемого права),
позволяющих обеспечить единство терминологии и реализацию принципа си-
стемности правовых актов;
– автоматические проверка соблюдения правил юридической техники, выяв-
ление коррупциогенных факторов, анализ перечня актов, потребующих измене-
ний после принятия;
– электронный сбор подписей путем авторизации пользователя при помощи
Единого портала государственных услуг, использования ЭЦП, полученных для ра-
боты с органами публичной власти;
– возможность автоматического включение проекта акта в план нормотвор-
ческой работы органа публичной власти;
– обеспечение «прозрачного» согласования проекта уполномоченными
структурными подразделениями с указанием замечаний и предложений и возмож-
ностью их обоснования инициаторами;
– проведение в онлайн режиме необходимых экспертиз в отношении посту-
пившего проекта: оценка регулирующего воздействия, образовательная, информа-
ционная, экологическая экспертизы и пр.;
– размещение на сайтах информации о практике применения принятого до-
кумента и оценке фактического воздействия.
Данные механизмы не только позволят обеспечить открытость и прозрач-
ность на всех этапах прохождения правотворческой инициативы, но и обеспечить
изначальное соблюдение инициаторами проекта правил юридической техники.
В целом следует отметить, что в настоящее время одним из проблемных
аспектов участия институтов гражданского общества в нормотворческой деятель-
ности органов публичной власти является отсутствие возможности в онлайн ре-
жиме получать доступ ко всем этапам нормотворчества.
Основным электронным ресурсом для размещения информации о подготовке
федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых
актов и результатах их общественного обсуждения является официальный портал
410
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
regulation.gov.ru. Несмотря на то, что данная платформа предполагает и размеще-
ние проектов региональных актов, не все регионы имеют право доступа к работе
на данном федеральном портале, а муниципальным образованиям такое право во-
все не предоставлено. В связи с чем одним из актуальных вопросов по-прежнему
является создания муниципальных интернет-платформ, отражающих все этапов
нормотворческой деятельности, в том числе контроль за исполнением правовых
актов и оценку их эффективности, а также предоставляющих возможность граж-
данам и институтам гражданского общества путем применения цифровых техно-
логий реализовывать основные формы непосредственной демократии.
Убеждены, что наряду с традиционными формами поэтапное введение циф-
ровых способов реализации непосредственной демократии, безусловно, положи-
тельно скажется на демократическую систему страны в целом.
Список литературы
1. Ведомственная программа цифровой трансформации 2022–2024. URL:
http://www.consultant.ru/document/cloud/cgi/online.cgi?req=doc&cacheid=D779A65
55FEE366AF492D2B909E1431E&SORTTYPE=0&BASENODE=11&ts=XHQ4aG
TG6XTeXfnm1&base=LAW&n=409306&rnd=Dx3byA#sJR4aGTME8jlY7P6/ (дата
обращения: 01.09.2022).
2. Власова О. Ю. Цифровой авторитаризм и электронная демократия: содер-
жание и границы. URL: // https://cyberleninka.ru/article/n/tsifrovoy-avtoritarizm-i-
elektronnaya-demokratiya-soderzhanie-i-granitsy/ (дата обращения: 01.09.2022).
3. Информационная система «Общественные обсуждения». URL: https://
dispute.kzn.ru/ (дата обращения: 31.08.2022).
4. Киреева Е. Ю. Цифровая демократия: мифы и реальность. URL: // https://
urfac.ru/?p=2590/ (дата обращения: 01.09.2022).
5. Концепция развития технологий машиночитаемого права: протокол
Правительственной комиссией по цифровому развитию, использованию инфор-
мационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения пред-
принимательской деятельности от 15.09.2021 № 31. URL: http://www.consultant.ru/
document/cloud/cgi/online.cgi?req=doc&ts=w8y4aGT5MP3cvNyT&cacheid=3D5097
1FB3A69B54519D536B91A121D3&mode=splus&rnd=Dx3byA&base=LAW&n=396
491#1h75aGTdNVTZGp1Q/ (дата обращения: 01.09.2022).
6. Луканин А. В., Еремина Е. Л. Государство и общество: институциона-
лизация новых форм взаимодействия в условиях информатизации // Власть.
2012. № 12. С. 22–25.
7. Никулина Ю. В. Цифровая демократия и электронное участие в информа-
ционном обществе // Научные труды Республиканского института высшей школы.
Философско-гуманитарные науки. 2016. № 15. С. 97–104.
8. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 30.12.2021). URL:
http://www.consultant.ru/document/cloud/cgi/online.cgi?req=doc&ts=GGizZGTE3dXvj
hav&cacheid=E0DE61730DFD81EBE2EA448E06762C6C&mode=splus&rnd=Dx3by
A&base=LAW&n=405832#EvizZGTsTfxOcbhg1/ (дата обращения: 01.09.2022).
411
Цифровые технологии в системе публично-правовых (государственно-правовых) отношений
9. Об утверждении перечня технологий, применяемых в рамках экспери-
ментальных правовых режимов в сфере цифровых инноваций: постановление
Правительства РФ от 28.10.2020 № 1750. URL: http://www.consultant.ru/document/
cloud/cgi/online.cgi?req=doc&ts=fdm1aGTwVKg90Dqf1&cacheid=57DAC6F06E82
73FB12FEF40527C91019&mode=splus&rnd=Dx3byA&base=LAW&n=366246#jUP
2aGTEOBG19Oh41/ (дата обращения: 01.09.2022).
10. Паспорт национального проекта «Национальная программа «Цифровая
экономика Российской Федерации»: протокол заседания президиума Совета
при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам от
04.06.2019 № 7. URL: http://www.consultant.ru/document/ cloud/cgi/online.cgi?req
=doc&ts=fdm1aGTwVKg90Dqf1&cacheid=A42C37A428B07DAEDB4B87C10F6E
702E&mode=splus&rnd=Dx3byA&base=LAW&n=328854#7Hn1aGTGzOQS074Y/
(дата обращения: 01.09.2022).
11. Паспорт федерального проекта «Цифровое государственное управление»:
протокол президиума Правительственной комиссии по цифровому развитию, ис-
пользованию информационных технологий для улучшения качества жизни и ус-
ловий ведения предпринимательской деятельности от 28.05.2019 № 9. URL:http://
www.consultant.ru/document/cloud/cgi/online.cgi?req=doc&ts=ejV3aGTIbSFoa0zU1
&cacheid=68B835266E4676358859C2344A839299&mode=splus&rnd=Dx3byA&ba
se=LAW&n=328938#t8Z3aGTKZqw3JpKn/ (дата обращения: 01.09.2022).
12. Портал «Активный гражданин». URL: http://ag.mos.ru/ (дата обращения:
01.09.2022).
13. Сервис «Активный ростовчанин». URL: https://ar.rostov-gorod.ru/ (дата
обращения: 01.09.2022).
14. Фурсеев Е. Государственная программа «Электронная Беларусь»: элек-
тронная демократия и правящая элита // Палітычная сфера. 2009. № 13. С. 63–79.
15. Янковский Р., Вашкевич А., Иванов А., Наумов В., Незнамов А.,
Щекин Д. Машиночитаемое право: правовой вызов современности // Закон. 2021.
№ 10. С. 20–26.
16. E-Government Survey 2020 // UNITED NATIONS. New York, 2020.
URL:https://publicadministration.un.org/egovkb/Portals/egovkb/Documents/un/2020-
Survey/2020%20UN%20E-Government%20Survey%20(Full%20Report).pdf/ (дата
обращения: 01.09.2022).
Н. В. Сидорова,
кандидат юридических наук, доцент,
Карагандинский университет имени академика Е. А. Букетова
КАЗАХСТАНСКАЯ МОДЕЛЬ ЦИФРОВИЗАЦИИ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ
Аннотация.
Основная цель настоящей статьи – провести анализ казахстанской
модели цифровизации судебной власти, на основе обобщения отечественного опы-
та внедрения цифровых ресурсов в судебную систему. Проведенное исследование
позволило проследить основные этапы цифровизации судебной системы, опреде-
