ДАВЛАТ
ВА
ҲУҚУҚ
НАЗАРИЯСИ
♦
THE THEORY OF STATE AND LAW
♦
ТЕОРИЯ
ГОСУДАРСТВА
И
ПРАВА
2007
№
4
♦
ЎЗБЕКИСТОН
ҚОНУНЧИЛИГИ
ТАҲЛИЛИ
♦
UZBEK LAW REVIEW
♦
ОБЗОР
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
УЗБЕКИСТАНА
79
Х
.
Мухамедходжаева
Аспирант
ТГЮИ
ФУНКЦИИ
ПОЛИТИЧЕСКОЙ
СИСТЕМЫ
И
ПРОБЛЕМА
"
КОНТРОЛЬНОЙ
ВЕТВИ
ВЛАСТИ
"
В
соответствии
с
принципами
структурно
-
функцио
-
нального
подхода
положение
в
структуре
какого
-
либо
органа
во
многом
определяется
его
функциями
.
Как
отмечает
А
.
С
.
Автономов
,
в
литературе
,
к
сожалению
,
мало
внимания
уделяется
контрольным
органам
как
таковым
1
.
Существенно
большее
внимание
уделялось
,
правда
,
другому
государственному
органу
с
явно
вы
-
раженной
контрольной
функцией
–
институту
прокура
-
туры
,
который
,
в
свою
очередь
,
имеет
много
общего
с
институтом
омбудсмана
,
по
крайней
мере
,
в
его
пер
-
воначальной
,
скандинавской
модели
.
Институту
же
омбудсмана
внимания
уделялось
еще
меньше
.
Развитие
данного
института
в
различных
странах
происходит
не
в
безвоздушном
пространстве
,
а
в
ре
-
альных
условиях
политической
жизни
тех
или
иных
стран
,
в
непосредственном
взаимодействии
с
другими
органами
их
государственной
власти
,
структурами
гражданского
общества
,
наконец
,
с
обычными
жителя
-
ми
этих
стран
.
Соответственно
,
его
функции
в
структу
-
ре
государственной
власти
и
шире
–
в
политической
системе
–
могут
существенно
меняться
в
зависимости
от
исторических
традиций
и
политического
режима
страны
.
Анализируя
роль
и
место
того
или
иного
государст
-
венного
института
,
в
частности
института
с
контроль
-
ными
функциями
,
среди
других
властных
структур
ло
-
гично
будет
рассмотреть
,
прежде
всего
,
его
место
в
системе
разделения
властей
,
среди
других
государст
-
венных
органов
.
Вначале
обратимся
к
представлениям
системного
и
структурно
-
функционального
подхода
,
развитым
в
работах
Д
.
Истона
,
Г
.
Алмонда
с
соавторами
.
В
рамках
данного
подхода
выделяют
шесть
основ
-
ных
функций
политической
системы
,
шесть
основных
аспектов
деятельности
политической
системы
,
в
про
-
цессе
которой
происходит
преобразование
различных
поступающих
в
нее
сигналов
– "
входов
"
в
"
выходы
" –
продукты
деятельности
системы
,
включающие
в
себя
как
различные
виды
регуляции
поведения
граждан
(
за
-
коны
,
указы
,
правила
и
т
.
д
.),
так
и
распределение
или
раздачу
товаров
,
возможностей
,
служб
,
статуса
и
т
.
д
.
Функциями
политической
системы
являются
:
1)
артикуляция
интересов
различных
групп
насе
-
ления
,
позволяющая
трансформировать
скрытые
же
-
лания
и
потребности
в
явно
выраженные
требования
или
предложения
;
2)
агрегация
интересов
–
обобщение
многосторон
-
них
потребностей
и
желаний
граждан
и
их
групп
в
не
-
сколько
альтернативных
программ
деятельности
по
-
литической
системы
;
3)
принятие
законов
, "
правил
игры
"
уполномочен
-
ными
на
то
органами
и
структурами
;
4)
реализация
принятых
законов
;
5)
разрешение
спорных
ситуаций
,
или
применение
существующих
правил
для
конкретных
жизненных
си
-
туаций
;
6)
функция
политической
коммуникации
между
различными
структурами
политической
системы
.
1
Автономов
А
.
С
.
Правовая
онтология
политики
:
К
построе
-
нию
системы
понятий
.
М
.:
ООО
"
Фирма
Инфограф
", 1999.
С
.271.
Указанные
выше
шесть
основных
функций
полити
-
ческой
системы
отражают
,
на
наш
взгляд
,
современ
-
ную
политическую
систему
демократического
государ
-
ства
,
в
котором
сувереном
является
"
воля
народа
".
Демократический
способ
правления
,
как
известно
,
предусматривает
реальное
разделение
и
достаточную
независимость
властей
–
исполнительной
,
представи
-
тельной
и
судебной
,
которые
в
рамках
системы
сдер
-
жек
и
противовесов
осуществляют
взаимный
контроль
,
реализуя
тем
самым
функцию
независимого
контроля
.
Точнее
сказать
,
главным
контролером
в
демократиче
-
ском
обществе
выступает
сам
народ
,
который
в
идеа
-
ле
,
в
процессе
выборов
или
в
иных
формах
граждан
-
ского
участия
оценивает
качество
работы
тех
или
иных
выборных
политиков
.
Именно
поэтому
в
перечне
ос
-
новных
функций
политической
системы
,
приведенном
здесь
на
основе
работ
Г
.
Алмонда
с
соавторами
,
отсут
-
ствует
в
качестве
специальной
контрольная
функция
,
являющаяся
исходно
основной
функцией
института
омбудсмана
.
Вместе
с
тем
такой
тип
политической
системы
при
-
сущ
пока
лишь
для
некоторых
стран
,
причем
находя
-
щихся
на
определенном
этапе
своего
развития
.
Для
них
в
предыдущие
столетия
,
а
для
многих
стран
–
и
сегодня
был
характерен
иной
тип
политического
ре
-
жима
и
,
соответственно
,
политической
системы
, –
тра
-
диционный
,
когда
источником
легитимности
власти
является
вовсе
не
"
воля
народа
",
а
отношения
"
мо
-
нарх
–
подданный
".
В
этих
условиях
контрольная
функ
-
ция
уже
не
может
быть
распределена
между
ветвями
власти
,
а
концентрируется
в
виде
конкретных
институ
-
тов
.
Таковым
и
оказался
в
Швеции
в
20-
х
годах
XVIII
в
.
институт
Королевского
канцлера
юстиции
,
ставший
несколько
позже
институтом
омбудсмана
юстиции
.
Поскольку
эта
функция
существовала
всегда
,
то
,
соответственно
,
уже
с
древних
времен
существовали
и
структуры
,
ответственные
за
их
выполнение
,
а
также
возглавлявшие
их
чиновники
.
Собственно
говоря
,
в
небольших
организациях
функцию
контроля
за
надле
-
жащим
исполнением
установленных
правил
осущест
-
вляет
сам
руководитель
организации
,
но
по
мере
рос
-
та
управляющих
структур
и
увеличения
исполняемых
ими
функций
появляется
необходимость
в
выделении
специальных
служб
контроля
.
Когда
же
мы
рассматри
-
ваем
такую
специфическую
управляющую
структуру
,
как
государственный
аппарат
,
который
включает
в
се
-
бя
различные
структуры
исполнительной
власти
–
ми
-
нистерства
,
агентства
и
т
.
д
.,
то
наряду
с
внутриведом
-
ственными
системами
контроля
возникает
целесооб
-
разность
создания
независимых
от
этих
ведомств
кон
-
трольных
структур
.
В
традиционных
государствах
для
обеспечения
эффективности
системы
управления
возникает
по
-
требность
в
специальных
вневедомственных
системах
контроля
.
Такая
вневедомственная
система
контроля
,
замыкающаяся
непосредственно
на
первое
лицо
, –
как
правило
,
монарха
, –
позволяет
хотя
бы
снизить
иска
-
жающее
влияние
ведомственной
закрытости
и
регио
-
нальных
баронов
.
Как
правило
,
наиболее
острая
по
-
требность
в
таких
структурах
возникает
в
государствах
больших
размерах
,
империях
.
Это
же
относится
и
к
неконституционным
монар
-
хиям
,
где
власть
концентрируется
в
руках
монарха
.
Так
,
в
Китайской
империи
существовала
должность
"
Контрольного
Юаня
",
причем
контрольная
власть
традиционно
выделялась
в
качестве
отдельной
ветви
ДАВЛАТ
ВА
ҲУҚУҚ
НАЗАРИЯСИ
♦
THE THEORY OF STATE AND LAW
♦
ТЕОРИЯ
ГОСУДАРСТВА
И
ПРАВА
2007
№
4
♦
ЎЗБЕКИСТОН
ҚОНУНЧИЛИГИ
ТАҲЛИЛИ
♦
UZBEK LAW REVIEW
♦
ОБЗОР
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
УЗБЕКИСТАНА
80
власти
1
.
В
Османской
Турции
сформировался
институт
Мухтасибов
2
,
выполнявших
функцию
контроля
за
со
-
блюдением
мусульманами
норм
шариата
,
в
случае
нарушения
которых
мухтасибы
должны
были
прини
-
мать
меры
к
восстановлению
законности
.
Эта
служба
не
входила
в
состав
административной
или
судебной
систем
страны
,
а
главного
мухтасиба
назначал
султан
как
глава
государства
3
.
В
некоторых
европейских
странах
потребность
в
единой
вневедомственной
структуре
государственного
(
королевского
)
контроля
возникла
в
процессе
их
цен
-
трализации
.
Так
,
во
Франции
во
время
формирования
абсолютистской
монархии
,
в
связи
с
борьбой
королев
-
ской
власти
против
своеволия
феодалов
и
сепаратиз
-
ма
возник
институт
прокуратуры
, (
ордонанс
короля
Филиппа
IV 1302
г
.)
4
.
Органы
прокуратуры
Франции
были
приспособлены
для
выполнения
воли
короля
,
влияние
которого
на
формирование
органов
прокура
-
туры
и
определение
направлений
ее
деятельности
было
решающим
. (
Не
случайно
прокуроры
вплоть
до
ликвидации
монархии
во
Франции
именовались
"
людьми
короля
".)
В
1586
г
.
принимается
Закон
об
ор
-
ганизации
и
деятельности
прокуратуры
во
Франции
,
определивший
место
прокуратуры
в
системе
других
государственных
органов
.
В
сферу
полномочий
проку
-
рорского
надзора
включаются
:
деятельность
прокуро
-
ра
административно
-
политического
характера
;
надзор
за
производством
следствия
;
деятельность
судебно
-
правовая
(
уголовные
и
гражданские
дела
)
5
.
Аналогич
-
ные
процессы
протекали
в
XVIII
в
.
и
в
Швеции
.
Анализируя
причину
отсутствия
"
контрольной
"
вет
-
ви
власти
в
рамках
классического
набора
"
властных
ветвей
":
представительной
,
исполнительной
и
судеб
-
ной
, –
мы
можем
отметить
,
что
эта
триада
,
выделен
-
ная
наиболее
четко
в
работах
Дж
.
Локка
6
и
Ш
.
Монтескье
7
,
вероятно
,
соответствует
определенной
стадии
развития
государства
,
государства
Нового
времени
,
следующего
по
пути
постепенного
разделе
-
ния
власти
(
т
.
е
.
отхода
от
принципа
единственного
суверена
–
источника
власти
)
и
в
то
же
время
не
слишком
обремененного
различными
социальными
обязательствами
перед
своими
подданными
.
Сущест
-
вовали
и
существуют
и
другие
подходы
,
к
выделению
основных
ветвей
власти
.
Так
,
Б
.
Констан
предлагал
выделять
королевскую
(
нейтральную
,
или
посредни
-
ческую
)
власть
;
исполнительную
власть
;
постоянную
представительную
власть
и
власть
,
представляющую
1
Отметим
,
что
упоминание
о
Контрольном
Юане
содержится
в
современной
монографии
,
посвященной
развитию
институ
-
та
омбудсмана
,
в
качестве
одной
из
его
исторических
пред
-
посылок
: Marten O
о
sting. The Ombudsman and his environment:
a global view // The International Ombudsman Anthology. The
Hague e.a.: Kluwer Law International, 1999. P.1–14.
2
Ислам
:
краткий
справочник
.
Баку
, 1985.
С
.94.
3
Отметим
здесь
,
что
это
название
носит
и
современный
ом
-
будсман
Пакистана
.
См
.
его
выступление
на
конференции
в
Баку
: Sahibzada Imtiaz Ahmad. The Role of ombudsman in a
state based on the rule of law // The Role of Ombudsman in a
State Rulled by law / Reports of the I Baku International Confer-
ence of ombudsmen (9–13 June, 2003). Baku, 2003. P.151–180.
4
Фойницкий
И
.
Я
.
Курс
уголовного
судопроизводства
.
Изд
. 4.
СПб
., 1912.
С
.19–29;
Петрухин
Игорь
.
Исторический
очерк
деятельности
прокуратуры
.
http://nadzor.pk.ru/analit/show_a.php?id=721
5
История
прокуратуры
http://nadzor.pk.ru/analit/show_a.php?id=156
6
Локк
Дж
.
Сочинения
.
Т
.3.
М
., 1988.
С
.356.
7
Монтескье
Ш
.
Избранные
произведения
.
М
., 1955.
общественное
мнение
(
наследственная
палата
пэров
и
выборная
нижняя
палата
);
судебную
власть
,
а
также
особую
ветвь
–
муниципальная
власть
–
итого
шесть
типов
власти
.
И
если
обе
палаты
парламента
все
же
можно
объединить
в
одну
власть
,
то
выделение
коро
-
левской
власти
,
аналогом
которой
(
в
рамках
принципа
разделения
властей
)
может
служить
власть
прези
-
дентская
, –
вполне
разумно
.
На
рубеже
XIX – XX
вв
.
китайский
мыслитель
и
по
-
литический
деятель
Сунь
Ятсен
предложил
свой
вари
-
ант
членения
ветвей
власти
:
законодательная
,
испол
-
нительная
,
судебная
,
контрольная
и
экзаменационная
власть
8
(
последний
вид
власти
отражал
специфику
китайского
государства
,
где
в
течение
столетий
дейст
-
вовала
система
конкурсного
отбора
на
государствен
-
ную
службу
).
В
соответствии
с
этими
принципами
в
Китае
по
Конституции
1912
г
.
действовали
соответст
-
вующие
палаты
(
юани
).
В
некоторых
странах
выделя
-
ется
также
избирательная
ветвь
власти
(
Никарагуа
,
Уругвай
)
9
.
Аргументы
"
за
"
и
"
против
"
выделения
контроля
как
специальной
ветви
власти
обсуждаются
в
отмеченной
выше
монографии
А
.
С
.
Автономова
.
Так
,
он
справедли
-
во
отмечает
,
что
"
вычленению
контрольной
ветви
вла
-
сти
мешает
то
,
что
практически
все
государственные
органы
обладают
теми
или
иными
контрольными
пол
-
номочиями
.
Ведь
власть
осуществляется
в
том
числе
и
через
контроль
,
и
органы
государства
в
рамках
каждой
ветви
власти
реализуют
определенные
контрольные
или
надзорные
полномочия
.
Кроме
того
,
разделение
власти
нацелено
на
обеспечение
демократии
,
и
органы
государственной
власти
каждой
из
ее
ветвей
должны
иметь
контрольные
и
надзорные
полномочия
в
отноше
-
нии
органов
государственной
власти
других
ветвей
.
Через
механизмы
взаимного
контроля
и
надзора
осу
-
ществляются
упомянутые
выше
взаимозависимость
ветвей
власти
,
функционирование
системы
сдержек
и
противовесов
,
т
.
е
.
взаимодействие
государственных
органов
,
обеспечивающих
единство
власти
"
10
.
Вместе
с
тем
,
как
справедливо
отмечает
А
.
С
.
Автономов
,
в
государствах
имеются
органы
,
глав
-
ной
функцией
которых
является
контроль
или
надзор
в
какой
-
либо
сфере
,
а
другие
функции
либо
непосредст
-
венно
вытекают
из
контрольных
и
надзорных
полно
-
мочий
,
либо
связаны
с
ними
.
Вернемся
,
однако
,
к
реализации
функции
контроля
и
рассмотрим
,
как
она
соотносится
с
видами
государ
-
ственных
органов
.
Существование
государственных
органов
,
или
органов
власти
,
признавала
и
советская
юридическая
наука
,
отрицавшая
,
как
известно
,
прин
-
цип
разделения
властей
.
Под
государственным
орга
-
ном
(
или
органом
государства
)
А
.
С
.
Автономов
пони
-
мает
структурно
обособленную
часть
государственно
-
го
аппарата
(
в
широком
смысле
слова
),
которая
обла
-
дает
государственно
-
властными
полномочиями
по
осуществлению
определенных
функций
государства
и
располагает
для
этого
организационно
-
правовыми
и
материально
-
финансовыми
возможностями
11
.
Близкое
по
сути
,
но
более
детализированное
определение
да
-
ется
в
учебном
пособии
"
Функционирование
государ
-
ственного
аппарата
управления
": "
Государственный
8
Сунь
Ятсен
.
Программа
строительства
страны
//
Избранные
произведения
.
М
., 1964.
С
. 435.
9
Автономов
А
.
С
.
Указ
соч
.
С
.269.
10
Там
же
,
С
.270.
11
Там
же
,
С
.265.
ДАВЛАТ
ВА
ҲУҚУҚ
НАЗАРИЯСИ
♦
THE THEORY OF STATE AND LAW
♦
ТЕОРИЯ
ГОСУДАРСТВА
И
ПРАВА
2007
№
4
♦
ЎЗБЕКИСТОН
ҚОНУНЧИЛИГИ
ТАҲЛИЛИ
♦
UZBEK LAW REVIEW
♦
ОБЗОР
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
УЗБЕКИСТАНА
81
орган
–
это
структурный
элемент
государства
,
при
-
званный
решать
стоящие
перед
государством
задачи
,
наделенный
властными
полномочиями
,
обладающий
соответствующей
компетенцией
,
имеющий
опреде
-
ленную
структуру
и
правовой
характер
связей
,
терри
-
ториальный
масштаб
деятельности
,
определенный
порядок
работы
и
регламентированные
методы
"
1
.
В
учебнике
для
вузов
Т
.
В
.
Кашаниной
и
А
.
В
.
Кашанина
"
Основы
российского
права
"
приводится
такая
классификация
государственных
органов
:
зако
-
нодательные
,
исполнительные
и
правоохранительные
органы
,
причем
в
последнюю
общность
входят
в
каче
-
стве
особой
группы
судебные
органы
,
а
также
такие
правоохранительные
органы
,
как
прокуратура
,
мили
-
ция
,
исправительно
-
трудовые
учреждения
,
органы
государственной
безопасности
,
внешняя
разведка
,
нотариат
,
налоговая
полиция
,
таможенные
органы
и
адвокатура
2
.
В
учебнике
К
.
Ф
.
Гуценко
и
М
.
А
.
Ковалева
"
Правоохранительные
органы
"
к
таковым
также
отно
-
сятся
судебная
система
,
прокуратура
,
милиция
и
ад
-
вокатура
(
разведка
и
органы
госбезопасности
в
этом
случае
отсутствуют
)
3
.
На
наш
взгляд
,
эта
классифи
-
кация
отражает
подходы
,
сохранившиеся
с
советского
времени
.
В
монографии
А
.
С
.
Автономова
выделяются
сле
-
дующие
виды
государственных
органов
(
исходя
из
их
компетенции
):
органы
власти
;
административные
ор
-
ганы
,
которые
занимаются
управленческой
и
распоря
-
дительной
деятельностью
;
органы
правосудия
,
кото
-
рые
создаются
с
целью
восстановления
нарушенного
права
,
в
ходе
чего
возникает
необходимость
толкова
-
ния
юридических
норм
;
органы
контроля
и
органы
обо
-
роны
.
При
этом
к
органам
контроля
отнесены
прокура
-
тура
,
институт
омбудсмана
и
счетная
палата
4
.
М
.
В
.
Баглай
при
разделении
органов
государствен
-
ной
власти
следует
названиям
трех
закрепленных
в
Конституции
ветвей
власти
,
выделяя
органы
законода
-
тельной
,
исполнительной
(
включая
и
администрацию
Президента
)
и
судебной
власти
.
При
этом
он
выделяет
специальный
,
четвертый
вид
– "
Органы
государствен
-
ной
власти
с
особым
статусом
",
к
которым
он
относит
:
1)
Прокуратуру
;
2)
Центральный
банк
;
3)
Счетную
палату
;
4)
Центральную
избирательную
комиссию
;
5)
Уполномоченного
по
правам
человека
;
6)
Академии
наук
5
.
Мы
видим
,
что
по
крайней
мере
три
из
них
–
Проку
-
ратура
,
Уполномоченный
по
правам
человека
и
Счетная
палата
–
выполняют
функции
контрольных
органов
.
Вопрос
о
позиционировании
института
Уполномо
-
ченного
по
правам
человека
среди
других
органов
го
-
сударственной
власти
в
отечественной
литерату
-
ре
практически
не
обсуждался
.
Зато
проблема
пози
-
ционирования
другого
государственного
института
с
несомненно
контрольными
функциями
–
института
1
Функционирование
государственного
аппарата
управления
:
Учебно
-
методическое
пособие
/
Под
ред
.
Ю
.
А
.
Ткаченко
.
М
.:
Дело
, 1998.
С
.6.
2
Кашанина
Т
.
В
.,
Кашанин
А
.
В
.
Основы
российского
права
:
Учебник
.
М
.:
Издательская
группа
ИНФРА
-
М
–
НОРМА
, 1996.
С
.624.
3
Гуценко
К
.
Ф
.,
Ковалев
М
.
А
.
Правоохранительные
органы
:
Учебник
для
вузов
.
М
.:
Издательство
БЕК
, 1995.
С
.320.
4
Автономов
А
.
С
.
Указ
соч
.
Глава
5.
5
Баглай
М
.
В
.,
и
др
.
Конституция
и
закон
:
стабильность
и
ди
-
намизм
. 2000.
С
.343–347.
прокуратуры
–
обсуждалась
и
обсуждается
достаточно
подробно
.
Как
видим
,
в
современном
научном
сообществе
высказываются
самые
различные
точки
зрения
о
мес
-
те
прокуратуры
в
системе
осуществления
государст
-
венной
власти
.
Одни
считают
,
что
прокуратура
должна
быть
включена
в
судебную
систему
власти
6
,
другие
–
что
этот
институт
не
относится
ни
к
судебной
,
ни
к
ис
-
полнительной
власти
,
так
как
"
прокуратура
является
одним
из
механизмов
законодательной
власти
,
а
не
придатком
системы
органов
правосудия
"
7
Существует
также
позиция
,
что
прокуратуру
следует
конституировать
в
качестве
структуры
президентской
власти
,
которая
от
имени
президента
осуществляла
бы
контроль
за
исполнением
законов
и
указов
президента
8
.
Наконец
,
существует
мнение
,
что
деятельность
проку
-
ратуры
носит
особенный
характер
,
базируется
на
соб
-
ственных
принципах
,
и
поэтому
она
не
должна
органи
-
зационно
входить
ни
в
одну
их
ветвей
власти
.
Она
свя
-
зана
со
всеми
ветвями
власти
,
особенно
с
судебной
,
но
не
вписывается
ни
в
одну
из
них
9
.
Одной
из
причин
нежелания
многих
юристов
и
по
-
литологов
выделять
контрольную
ветвь
власти
или
особую
группу
государственных
органов
,
объединен
-
ных
первенством
у
них
контрольно
-
надзорных
функ
-
ций
,
на
наш
взгляд
,
является
,
то
обстоятельство
,
что
организационная
обособленность
систем
органов
кон
-
троля
или
надзора
либо
функциональная
самостоя
-
тельность
контрольных
полномочий
закреплялись
в
конституциях
в
основном
в
тех
странах
,
в
которых
не
признавался
принцип
разделения
власти
10
.
В
работе
И
.
Петрухина
11
сохранение
за
прокуратурой
функции
общего
надзора
характеризовалось
как
"
рудимент
средневековья
".
Как
уже
отмечалось
,
в
странах
с
реально
сущест
-
вующим
разделением
властей
создание
подобной
ие
-
рархической
системы
контроля
не
считалось
необходи
-
мым
,
так
как
в
них
эффективно
действует
контроль
ис
-
полнительной
власти
со
стороны
власти
представи
-
тельной
и
судебной
.
Однако
механизмы
такого
контро
-
ля
могут
меняться
и
меняются
в
соответствии
с
разви
-
тием
государств
и
усложнением
их
функций
.
Рассматривая
реализацию
функции
контроля
как
часть
системы
управления
,
важно
четко
понимать
кри
-
терии
эффективности
действия
контролируемой
сис
-
темы
,
которые
прямо
зависят
от
ее
цели
и
миссии
.
И
здесь
также
существует
существенная
разница
между
монархическими
(
авторитарными
)
и
демократическими
государствами
.
В
первом
случае
в
качестве
критерия
6
Манов
Г
.
Н
.
Правовое
государство
и
советский
федерализм
//
Советское
государство
и
право
. 1991.
№
1.
С
.7;
Точиловский
В
.
А
.
О
концепции
прокурорской
власти
//
Советское
государ
-
ство
и
право
. 1990.
№
3.
С
.46;
Манов
Г
.
Н
.,
ред
.
Теория
права
и
государства
:
Учебник
для
вузов
.
М
.:
Издательство
БЕК
,
1996.
С
.336;
Гордеевцев
Е
.
И
.
Разделение
властей
в
совре
-
менном
российском
обществе
:
Учебно
-
методическое
посо
-
бие
.
Ковров
:
КГТА
, 2003.
С
.128.
7
Круглый
стол
"
Становление
правового
государства
в
Рос
-
сийской
Федерации
и
функции
прокуратуры
//
Государство
и
право
. 1994.
№
5.
С
.7.
8
Костенко
П
.
Прокуратура
–
опора
президентской
власти
//
Российская
юстиция
. 1995.
№
4.
С
.38–39.
9
Джангирян
Ж
.
Д
.
Разделение
властей
в
Республике
Арме
-
ния
:
конституционная
модель
и
практика
.
М
.:
МГУ
, 2003.
С
.240.
10
Автономов
А
.
С
.
Указ
соч
.
С
.270.
11
Структура
и
механизм
судебной
власти
судебная
власть
:
Монография
/
Под
ред
.
И
.
Л
.
Петрухина
.
М
.:
Проспект
, 2003.
ДАВЛАТ
ВА
ҲУҚУҚ
НАЗАРИЯСИ
♦
THE THEORY OF STATE AND LAW
♦
ТЕОРИЯ
ГОСУДАРСТВА
И
ПРАВА
2007
№
4
♦
ЎЗБЕКИСТОН
ҚОНУНЧИЛИГИ
ТАҲЛИЛИ
♦
UZBEK LAW REVIEW
♦
ОБЗОР
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
УЗБЕКИСТАНА
82
эффективности
деятельности
государственного
аппа
-
рата
,
как
правило
,
рассматривается
степень
выполне
-
ния
всеми
звеньями
государственного
аппарата
"
госу
-
даревой
воли
",
выраженной
либо
в
виде
законов
,
либо
прямых
распоряжений
или
указов
.
Люди
,
население
при
этом
рассматриваются
лишь
как
инструмент
реа
-
лизации
этой
воли
1
.
Значение
органов
контроля
и
надзора
,
например
в
Советском
Союзе
,
было
настолько
велико
,
что
в
юри
-
дической
литературе
советского
периода
наряду
с
представительными
органами
государства
,
органами
государственного
управления
(
исполнительно
-
распорядительными
органами
)
и
органами
правосудия
в
системе
органов
государственной
власти
выделя
-
лись
контрольно
-
надзорные
органы
,
под
которыми
,
в
первую
очередь
,
понимались
органы
прокуратуры
2
.
В
странах
с
устойчивыми
демократическими
тра
-
дициями
,
по
крайне
мере
на
официальном
уровне
,
чиновники
рассматривают
себя
именно
как
сотрудни
-
ков
публичной
администрации
,
т
.
е
.
открытых
,
прозрач
-
ных
,
и
нацеленных
на
решение
проблем
избирателей
–
жителей
конкретного
города
,
региона
или
страны
.
Соответственно
,
в
качестве
критерия
эффективности
здесь
рассматривается
степень
удовлетворенности
жителей
тем
,
как
власти
решают
их
проблемы
.
Пока
-
зателем
же
неэффективности
является
недовольство
людей
,
выражающееся
,
в
частности
,
в
их
обращениях
в
суд
,
к
депутатам
,
в
структуры
исполнительной
вла
-
сти
и
т
.
д
.
Таким
образом
,
жалобы
и
обращения
жите
-
лей
служат
как
бы
индикаторами
сбоев
в
работе
сис
-
темы
управления
,
сигналами
обратной
связи
,
позво
-
ляющими
внести
необходимые
изменения
.
Традици
-
онно
наиболее
эффективными
в
демократических
странах
,
особенно
с
развитой
системой
администра
-
тивного
правосудия
,
считались
формы
обращения
в
суд
,
позволяющего
достаточно
эффективно
обжало
-
вать
решения
любого
административного
лица
.
В
то
же
время
развитие
и
усложнение
как
административ
-
ных
органов
управления
,
так
и
самой
судебной
систе
-
мы
постепенно
приводили
к
необходимости
введения
специальных
органов
надзора
,
которые
не
подчиня
-
лись
бы
представителям
и
руководителям
самой
кон
-
тролируемой
системы
.
Жалобы
и
обращения
существуют
как
канал
обрат
-
ной
связи
и
в
недемократических
странах
,
однако
главная
роль
в
них
все
же
отводилась
и
отводится
государственным
контрольным
службам
,
подобным
советской
прокуратуры
.
При
этом
обращения
в
суд
были
как
раз
наименее
типичными
и
часто
наименее
эффективными
,
и
люди
обычно
жаловались
и
жалуют
-
ся
в
те
структуры
,
которые
реально
и
принимают
ре
-
шения
.
Так
,
в
советское
время
наиболее
эффектив
-
ными
были
обращения
в
партийные
органы
.
В
то
же
1
В
более
мягкой
и
современной
форме
такой
подход
был
зафиксирован
в
недавнем
(
конец
90-
х
гг
.)
исследовании
ра
-
боты
руководителей
различных
городских
учреждений
Иркут
-
ска
(
школ
,
больниц
и
т
.
д
.),
проведенном
по
заданию
местного
КУГИ
организацией
Байкал
-
Линк
.
Как
оказалось
,
более
90%
опрошенных
видели
миссию
своих
организаций
в
реализации
государственной
политики
соответственно
в
области
образо
-
вания
,
здравоохранения
и
т
.
д
.
Практически
никто
из
них
не
сформулировал
миссию
свое
организации
как
решение
про
-
блем
жителей
своего
города
в
том
или
ином
направлении
.
2
См
.,
напр
.:
Айзенберг
А
.
М
.
Механизм
социалистического
государства
//
Теория
государства
и
права
.
М
., 1970.
С
.316–
327;
Каск
Л
.
И
.
Аппарат
социалистического
государства
//
Тео
-
рия
государства
и
права
.
Л
., 1987.
С
.254.
время
сами
бюро
и
отделы
жалоб
,
как
правило
,
ника
-
кого
рассмотрения
по
существу
дела
не
вели
,
выпол
-
няя
роль
фильтра
и
диспетчера
жалоб
.
В
принципе
,
контрольные
структуры
и
органы
всех
уровней
всегда
сочетали
оба
способа
контроля
–
кон
-
троль
"
по
сигналам
",
а
также
контроль
по
собственной
инициативе
,
в
ходе
систематических
проверок
или
по
поручению
вышестоящих
органов
и
структур
власти
.
В
процессе
развития
и
усложнения
системы
управления
внутриведомственный
контроль
дополнялся
межве
-
домственным
.
Развитие
же
демократических
принци
-
пов
,
принципов
разделения
властей
давало
возмож
-
ность
поиска
вариантов
вывода
контролирующих
ор
-
ганов
из
-
под
начала
структур
исполнительной
власти
.
Система
контроля
всегда
сочетала
как
контроль
"
свер
-
ху
",
так
и
реагирование
на
отдельные
жалобы
и
обра
-
щения
.
Вместе
с
тем
разрешение
жалобы
,
восстанов
-
ление
нарушенных
прав
обиженного
администрацией
жителя
в
условиях
подлинно
публичной
политики
,
цель
которой
–
создание
условия
для
жизнедеятель
-
ности
и
развития
жителей
–
является
благом
само
по
себе
.
Можно
по
разному
относиться
к
прокуратуре
,
но
надо
признать
,
что
многое
из
сказанного
выше
отно
-
сится
и
к
институту
омбудсмана
,
функция
которого
,
по
крайней
мере
в
ее
скандинавский
модели
,
близка
к
функции
прокуратуры
.
Поэтому
в
схематическом
виде
институт
омбудсмана
,
как
разновидность
надзорно
-
контрольных
органов
,
в
условиях
демократического
правового
государства
с
разделением
властей
будет
,
очевидно
,
находиться
где
-
то
в
поле
между
основными
ветвями
власти
.
Итак
,
рассмотренные
выше
позиции
говорят
об
от
-
сутствии
определенной
общей
точки
зрения
на
место
контрольно
-
надзорных
структур
среди
основных
вет
-
вей
власти
,
основных
государственных
органов
и
их
групп
.
Поэтому
считается
верным
определение
этого
места
,
более
точного
позиционирования
места
кон
-
трольных
органов
,
в
частности
института
омбудсмана
.
Кроме
того
,
специфика
реализации
контрольных
функций
меняется
,
а
потому
важно
указать
на
изме
-
нения
форм
их
реализации
,
включая
и
случаи
ответ
-
ственности
за
реализацию
контрольных
функций
не
только
государственных
структур
,
но
и
структур
граж
-
данского
общества
,
в
том
числе
и
правозащитных
организаций
.
Таким
образом
,
мы
вновь
приходим
к
необходимо
-
сти
рассмотрения
всей
политической
системы
в
целом
,
причем
считаем
,
что
наряду
с
шестью
основными
функ
-
циями
,
предложенными
Г
.
Алмондом
с
соавторами
,
можно
выделить
и
седьмую
–
контрольную
функцию
.
Abstract
In the introductory part of the article the author speaks
that the structure of any div in many respects is defined
by its functions.
In the basic part functions of political system and a
problem of "a control branch of authority" are considered.
In the conclusion the author comes to opinion, that it is
necessary to define more precisely places of control bod-
ies, in particular institute ombudsman.
