ДАВЛАТ
ВА
ҲУҚУҚ
НАЗАРИЯСИ
♦
THEORY OF STATE AND LAW
♦
ТЕОРИЯ
ГОСУДАРСТВА
И
ПРАВА
2007
№
1
♦
ЎЗБЕКИСТОН
ҚОНУНЧИЛИГИ
ТАҲЛИЛИ
♦
UZBEK LAW REVIEW
♦
ОБЗОР
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
УЗБЕКИСТАНА
76
Х
.
Р
.
Мухамедходжаева
Аспирант
ТГЮИ
О
СОЗДАНИИ
СИСТЕМЫ
ОБЩЕСТВЕННОГО
КОНТРОЛЯ
(
МОНИТОРИНГА
)
Современное
общество
наделяет
государственную
власть
определенными
полномочиями
по
решению
об
-
щих
задач
,
необходимых
для
своего
нормального
функ
-
ционирования
.
Государство
выступает
в
качестве
регу
-
лятора
социально
-
экономических
,
политических
отно
-
шений
,
гаранта
обеспечения
прав
и
свобод
человека
.
Изменение
подхода
к
назначению
и
определению
сущности
государства
легло
в
основу
проведения
пра
-
вовых
реформ
,
направленных
на
приведение
в
соот
-
ветствие
с
новыми
целями
и
задачами
деятельности
государственного
аппарата
и
общественно
-
политических
институтов
.
Итогом
стала
функциональная
и
организационная
трансформация
механизма
управления
.
Это
вырази
-
лось
в
совершенствовании
структуры
государственно
-
го
аппарата
как
субъекта
управления
,
изменении
пра
-
вового
положения
граждан
и
общественных
объеди
-
нений
,
пересмотре
системы
правоотношений
,
выпол
-
няющих
роль
связующего
звена
и
служащих
инстру
-
ментом
управленческого
взаимодействия
власти
и
общества
.
Подчеркивая
последовательность
углубления
пре
-
образований
,
стоит
отметить
и
выдвинутую
Президен
-
том
И
.
А
.
Каримовым
концепцию
демократизации
и
об
-
новления
общества
,
реформирования
и
модернизации
страны
.
Эта
перспективная
программа
охватывает
все
сферы
функционирования
государства
и
предлагает
в
конечном
итоге
обеспечение
благосостояния
каждого
гражданина
Узбекистана
.
Как
оценивает
смысл
этой
программы
сам
Президент
,
все
это
– "
важнейшие
на
-
правления
и
приоритеты
,
реализация
которых
…
мо
-
жет
обеспечить
наше
поступательное
движение
по
пути
реформирования
и
обновления
страны
"
1
.
В
настоящее
время
механизму
государственного
управления
свойственна
постоянная
динамика
,
обу
-
словленная
переменами
отдельных
его
структурных
элементов
.
В
свою
очередь
,
достижение
новых
каче
-
ственных
уровней
зависит
от
эффективности
органи
-
зации
и
функционирования
каждого
элемента
меха
-
низма
управления
.
В
современной
действительности
существует
ряд
проблем
,
однако
особое
внимание
,
по
нашему
мне
-
нию
,
следует
обратить
на
значительное
увеличение
количества
общественных
объединений
,
повышение
социальной
роли
осуществляемой
ими
деятельности
,
что
позволяет
государству
отказаться
от
ряда
функций
по
управлению
обществом
в
пользу
таких
объедине
-
ний
.
Это
вызывает
необходимость
детального
иссле
-
дования
особенностей
включения
общественных
объ
-
единений
в
отношения
по
управлению
государством
,
а
также
их
взаимодействия
с
органами
государственной
власти
,
условий
контроля
их
деятельности
,
оценки
такого
контроля
с
точки
зрения
эффективности
и
це
-
лесообразности
.
Тем
самым
можно
прийти
к
выводу
,
что
в
государ
-
стве
постепенно
начинает
появляться
общественный
контроль
.
Но
для
успешного
формирования
и
развития
данного
института
следует
изучить
и
создать
теорети
-
ческую
основу
общественного
контроля
.
1
Каримов
И
.
А
.
Наша
главная
цель
–
демократизация
и
об
-
новление
общества
,
реформирование
и
модернизация
стра
-
ны
.
Ташкент
, 2005.
С
.60.
Как
пишет
А
.
Ю
.
Сунгуров
2
,
ныне
развивается
об
-
щественный
мониторинг
,
а
мониторинг
означает
кон
-
троль
некоего
явления
или
процесса
,
проводимый
сис
-
тематически
и
по
определенной
процедуре
.
Выделим
основные
типы
контроля
(
надзора
,
мони
-
торинга
)
по
критерию
субъектов
контроля
:
1)
внутриведомственный
;
2)
вневедомственный
;
3)
политический
;
4)
общественный
.
Как
отмечает
А
.
С
.
Автономов
,
в
отечественной
ли
-
тературе
,
к
сожалению
,
уделяется
мало
внимания
кон
-
трольным
органам
как
таковым
3
.
При
формулировке
основных
функций
политической
системы
Г
.
Алмонд
4
с
соавторами
не
сочли
нужным
обозначить
контрольную
функцию
отдельно
,
что
,
на
наш
взгляд
,
было
связано
с
их
основным
объектом
рассмотрения
–
демократиче
-
ских
государств
,
где
существуют
реальное
разделение
и
достаточная
независимость
властей
–
исполнитель
-
ной
,
представительной
и
судебной
,
которые
в
рамках
системы
сдержек
и
противовесов
осуществляют
вза
-
имный
контроль
,
реализуя
тем
самым
функцию
неза
-
висимого
контроля
.
Точнее
сказать
,
главным
контро
-
лером
в
демократическом
обществе
является
сам
на
-
род
,
который
,
в
идеале
,
в
процессе
выборов
или
в
иных
формах
гражданского
участия
оценивает
качест
-
во
работы
тех
или
иных
выборных
политиков
.
Вместе
с
тем
такой
тип
политической
системы
ха
-
рактерен
пока
только
для
некоторых
стран
,
причем
находящихся
на
определенном
этапе
своего
развития
.
Для
этих
стран
в
предыдущие
столетия
,
а
для
многих
стран
и
поныне
характерен
иной
тип
политического
режима
и
,
соответственно
,
политической
системы
–
традиционный
,
когда
источником
легитимности
власти
является
вовсе
не
"
воля
народа
",
а
отношения
"
мо
-
нарх
–
подданный
".
В
этих
условиях
контрольная
функ
-
ция
уже
не
может
быть
распределена
между
ветвями
власти
,
а
концентрируется
в
виде
конкретных
институ
-
тов
,
например
института
прокуратуры
.
Проблема
государственного
контроля
как
особой
области
,
направления
деятельности
государственной
власти
постоянно
находится
в
поле
зрения
политоло
-
гов
,
юристов
,
социологов
.
Так
,
в
работах
В
.
В
.
Зародина
с
соавторами
государственный
контроль
рассматрива
-
ется
как
основополагающий
фактор
социальной
орга
-
низации
общественных
процессов
,
анализируется
развитие
системы
государственного
контроля
на
ре
-
гиональном
уровне
и
уровне
местного
самоуправле
-
ния
5
.
Проблеме
государственного
контроля
как
таково
-
го
посвящена
недавно
вышедшая
монография
К
.
В
.
Маркова
,
которая
так
и
называется
– "
Государст
-
венный
контроль
"
6
.
Автор
понимает
государственный
контроль
как
"
форму
государственной
власти
,
обеспе
-
чивающей
проверку
органами
государства
законов
и
иных
нормативных
актов
с
целью
недопущения
откло
-
нений
от
установленных
законодательством
норм
и
обеспечения
соблюдения
на
основе
государственных
интересов
наиболее
целесообразной
деятельности
подконтрольных
объектов
"
7
.
В
этой
работе
выделяют
-
ся
такие
аспекты
государственного
контроля
,
как
эко
-
2
http://www.rchr.rapn.ru/?q=node/33
3
Автономов
А
.
С
.
Правовая
онтология
политики
:
К
построе
-
нию
системы
понятий
.
М
., 1999.
С
.271.
4
http://www.politstudies.ru/arch/authors/12.htm
5
Зародин
В
.
В
.
Государственный
контроль
как
фактор
соци
-
альной
организации
:
Автореф
.
дис
…
канд
.
соц
.
наук
.
Сара
-
тов
, 1999.
С
.15;
Зародин
В
.
В
.,
Самсонов
В
.
Б
.
Социальные
инновации
:
организация
и
контроль
.
Саратов
, 1999.
С
.207.
6
Марков
К
.
В
.
Государственный
контроль
.
М
., 2004.
С
.402.
7
Там
же
.
С
.23.
ДАВЛАТ
ВА
ҲУҚУҚ
НАЗАРИЯСИ
♦
THEORY OF STATE AND LAW
♦
ТЕОРИЯ
ГОСУДАРСТВА
И
ПРАВА
2007
№
1
♦
ЎЗБЕКИСТОН
ҚОНУНЧИЛИГИ
ТАҲЛИЛИ
♦
UZBEK LAW REVIEW
♦
ОБЗОР
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
УЗБЕКИСТАНА
77
номический
,
политический
,
государственно
-
правовой
,
социальный
,
организационный
,
информационный
,
технический
.
Собственно
говоря
,
в
небольших
организациях
функцию
контроля
за
надлежащим
исполнением
уста
-
новленных
правил
осуществляет
сам
руководитель
организации
,
однако
по
мере
роста
управляющих
структур
и
увеличения
исполняемых
ими
функций
воз
-
никает
необходимость
в
выделении
специальных
служб
контроля
.
Когда
же
мы
рассматриваем
такую
специфическую
управляющую
структуру
,
как
государ
-
ственный
аппарат
,
который
включает
в
себя
различ
-
ные
структуры
исполнительной
власти
–
министерст
-
ва
,
агентства
и
т
.
д
.,
то
наряду
с
внутриведомственны
-
ми
системами
контроля
возникает
целесообразность
создания
независимых
от
этих
ведомств
контрольных
структур
.
Существенно
меньше
внимания
привлекает
пока
институт
Уполномоченного
по
правам
человека
,
воз
-
никший
в
нашей
стране
в
начале
90-
х
годов
.
Этот
ин
-
ститут
,
известный
в
международной
практике
как
инсти
-
тут
омбудсмана
и
характерный
,
в
отличие
от
института
прокуратуры
,
в
основном
для
демократических
стран
,
также
реализует
функцию
общего
,
вневедомственного
государственного
надзора
1
.
Отсутствие
у
этого
институ
-
та
иерархической
подчиненности
,
а
также
тесная
связь
со
структурами
гражданского
общества
делают
этот
государственный
институт
перспективным
и
для
реше
-
ния
задач
административной
реформы
.
В
частности
,
именно
омбудсманы
ряда
стран
на
основе
накопленно
-
го
ими
опыта
стали
разработчиками
"
Кодексов
надле
-
жащей
этики
государственных
служащих
",
которые
слу
-
жат
важным
фактором
предотвращения
коррупции
и
оптимизации
деятельности
госслужащих
.
Политический
контроль
,
реализуемый
прежде
все
-
го
в
рамках
системы
конкурентных
выборов
,
конкури
-
рующих
между
собой
политических
партий
,
итогом
которого
является
смена
не
оправдавшего
доверия
правительства
,
не
получил
еще
должного
развития
.
Скорее
,
наоборот
,
в
условиях
усиления
вертикали
власти
и
вытеснения
праволиберальных
партий
на
обочину
политической
арены
,
можно
говорить
об
ос
-
лаблении
политического
контроля
.
В
этой
ситуации
объективно
возрастает
роль
кон
-
троля
общественного
,
которому
,
к
сожалению
,
в
оте
-
чественной
научной
литературе
пока
не
уделяется
должного
внимания
.
На
наш
взгляд
,
общественный
контроль
(
монито
-
ринг
)
реализуется
по
инициативе
самих
общественных
организаций
,
а
также
их
силами
,
возможно
с
привле
-
чением
специалистов
и
экспертов
,
и
,
как
правило
,
без
использования
государственных
ресурсов
.
Итак
,
прежде
всего
,
как
следует
из
вышеизложен
-
ного
,
было
бы
серьезной
ошибкой
говорить
,
что
та
или
иная
властная
структура
сама
будет
заниматься
соз
-
данием
или
развитием
общественного
контроля
или
мониторинга
.
Ибо
в
таком
случае
это
будет
уже
не
общественный
мониторинг
,
а
та
или
иная
"
привласт
-
ная
"
организация
или
система
.
Поэтому
правильнее
,
на
наш
взгляд
,
было
бы
говорить
о
содействии
разви
-
тию
системы
общественного
мониторинга
.
Так
как
для
развития
полноценного
и
эффективно
-
го
общественного
мониторинга
необходимо
соедине
-
ние
гражданской
и
экспертной
позиции
в
рамках
одной
команды
или
структуры
,
то
представляется
важным
осуществлять
информационное
,
методическое
и
орга
-
1
Сунгуров
А
.
Ю
.
Институт
Омбудсмана
:
эволюция
традиций
и
современная
практика
(
опыт
сравнительного
анализа
).
СПб
.,
2005.
С
.384.
низационное
содействие
развитию
Центров
публичной
политики
,
рассматриваемых
как
разновидность
"
Фаб
-
рик
мысли
".
Как
правило
,
такие
структуры
действуют
по
контракту
с
властными
структурами
либо
с
бизнес
-
структурами
.
Иногда
они
ассоциированы
с
политиче
-
скими
партиями
,
а
иногда
–
с
крупными
СМИ
или
ме
-
диа
-
концернами
.
Однако
существуют
и
"
Фабрики
мыс
-
ли
",
действующие
достаточно
самостоятельно
,
при
поддержке
различных
фондов
и
в
интересах
развития
открытой
ответственной
власти
и
гражданского
обще
-
ства
.
Именно
такие
структуры
мы
и
называем
Центра
-
ми
публичной
политики
2
.
Как
отметил
недавно
полито
-
лог
А
.
Макарычев
,
сегодня
возникает
различие
между
мозговыми
центрами
или
"
техническими
"
экспертными
организациями
и
Центрами
публичной
политики
,
дея
-
тельность
которых
базируется
на
некоей
общественно
значимой
метаидее
3
.
Поскольку
серьезная
организация
общественного
мониторинга
деятельности
властных
структур
будет
маловероятной
на
чисто
волонтерской
основе
,
следу
-
ет
предпринять
реальные
действия
по
созданию
на
-
циональной
системы
конкурсной
поддержки
граждан
-
ских
инициатив
,
путем
,
например
,
создания
специаль
-
ного
Фонда
или
системы
Фондов
.
Важным
направлением
содействия
развитию
об
-
щественного
мониторинга
представляется
развитие
в
государстве
системы
гражданского
образования
,
включающего
содействие
как
повышению
экспертной
компетенции
активистов
гражданских
организаций
,
так
и
привитию
гражданских
качеств
специалистам
и
экс
-
пертам
в
области
государственного
управления
.
Для
проведения
общественного
мониторинга
лю
-
бых
действий
властных
структур
необходимо
,
прежде
всего
,
обеспечить
доступность
правительственной
информации
для
заинтересованных
граждан
.
Поэтому
следует
принять
Закон
"
О
порядке
предоставления
информации
органами
государственной
власти
"
и
"
Об
обеспечении
доступа
к
информации
о
деятельности
государственных
органов
и
органов
местного
само
-
управления
".
Все
это
будет
способствовать
созданию
эффек
-
тивной
системы
общественного
контроля
,
механизма
государственного
управления
и
всемерному
совер
-
шенствованию
его
в
интересах
каждого
гражданина
и
общества
в
целом
.
Abstract
In the introductory part of the article the author touches
the questions of origin of public control.
In the basic part of the article the author discuses basic
types of control (supervision, monitoring) by criteria of
subjects of control.
In the conclusion the author comes to opinion, that it is
necessary to introduce and develop public control, also
gives the offers in this direction, in order to establish
proper legal mode of monitoring of government functioning
efficiency that is equitable to private interests.
2
См
.,
напр
.,
раздел
"
Фабрики
мысли
"
и
Центры
публичной
политики
//
Государственная
политика
и
управление
:
Учебник
.
В
2
ч
.
Ч
.1.
Концепции
и
проблемы
государственной
политики
и
управления
/
Под
ред
.
Л
.
В
.
Сморгунова
.
М
.:
Российская
по
-
литическая
энциклопедия
(
РОССПЭН
), 2006.
С
.94–103; "
Фаб
-
рики
мысли
"
и
Центры
публичной
политики
:
международный
и
первый
российский
опыт
:
Сборник
статей
/
Под
ред
.
А
.
Ю
.
Сунгурова
.
СПб
.:
Норма
, 2002.
С
.176.
3
Макарычев
А
.
Проектные
сети
,
трансферт
знаний
и
идея
"
обучающегося
региона
" // Pro et Contra. 2003.
Т
.8.
№
2
б
.
С
.32–48.
